杨增新推动新疆农业发展的社会背景和举措——以《补过斋文牍》为中心
02-13 次遇见内容提要：本文依据《补过斋文牍》对杨增新在新疆推动农业发展的社会背景和举措进行了分析，认为这些措施取得了较好的成效，有两方面原因：第一，其施政呼应了当时新疆社会亟待解决的问题，包括消弭为应对财政危机而造成的负面效果、保证新疆社会安定和维护西北边疆安全；第二，杨增新发展农业的政策和防止政策异化的措施较为得当，既注重惠民又防范了土地兼并。
改革开放以来，对杨增新的研究成为新疆近代史研究的热点之一，新世纪后更是达到高峰，涉及外交、军事、民族、宗教、经济、司法、教育等诸多领域，成果不断扩大和深化。杨增新自1912年主政新疆到1928年被刺身亡，17年间在内忧外患之中，使新疆从动荡不宁、势如危卵到初步实现社会安定、国土安全，内政外交均有不俗的成绩，如果没有一定的经济实力作为支撑，仅靠权谋运筹，是很难做到的。现有研究对杨增新在新疆地方经济建设方面的作为和取得的成效所做的专题研究，多集中于2000年后，成果虽然不少，但值得深究的内容仍遗留较多。在杨增新推动新疆农业发展的相关研究中，研究者对杨增新发展新疆农业的目的、兴修水利过程中人力、财力的募集和使用、招民垦种的政策、发展农业的思想以及最终的成效都较为赞赏。如刘少虎、李鹏肯定了杨增新积极屯垦的政策，认为他的举措缓解了国家西北边疆的政治危机、经济危机，并增进了民族团结。葛浩肯定了杨增新在新疆屯垦建设过程中对社会各方面资源和力量的积极调用、对财政扩张手段的应用以及对土地兼并的防范，他认为杨的举措强化了国家—小农的社会结构，缓和了国、官、民三者的关系；同时，作者还肯定了杨增新在招垦过程中的保民思想。
本文以《补过斋文牍》为主线，参考已有研究成果，拟对杨增新在新疆推动农业发展的社会背景、政策措施及成效进行探讨。
一、民国初年新疆发展农业的相关背景
（一）协饷断绝，财政危机，筹款艰难
新疆建省后，岁入较少，各项军、政费用主要依靠各省协饷。据统计，光绪十一年（1885），清政府拨发新疆的协饷为336万两；光绪三十年，协饷仍高达298万两；而至民国成立前夕，协饷几乎断绝，独余湘督谭延闿解交新疆的5万两和北京政府每年拨发的60万两。实际上，民国初年新疆的财政困境并非协饷断绝后才首次出现，早在王树枬任新疆布政使时（1905~1910年），不但各省协饷不能足额拨给，且地方官贪墨严重，使王树枬所筹本来足够地方衙门开支的亩捐和草捐严重不敷使用，财政出现赤字。
杨增新受命时，新疆社会极为动荡。西北有伊犁革命党人建立的新伊大都督府与新省对峙，南疆有哥老会对抗清政府残余势力，东面哈密、吐鲁番等地，维吾尔郡王与当地农民矛盾深化，起义频发，北面的阿尔泰则受到沙俄策动的喀尔喀蒙古不断窜扰和威胁。此外，沙俄对新疆虎视眈眈，为维护新疆地方安全和国土完整，各项军费开支也不可省。
1908年至1915年，王树枬、陈唐标、杨增新、黄立中等历任新疆布政使、财政厅长，作为解决财政困难最简单高效的办法，这期间累计印发纸币860余万两，导致物价飞涨、纸币贬值。虽然杨增新规定折征粮草时纸币与银两、红钱效力相同，不许加水，但是纸币的信用依然一落千丈。至1914年春，每百两纹银加水增至三十余两；到1915年时，纸币甚至只抵现银价值的三分之一强，滥发纸币使新疆陷入金融危机。
为增加财政收入，杨增新于1912年设立临时财政清理所，清查新疆财政状况，并对各县财政收入和支出进行监督和限制。随后，又于1913年开始对南疆的隐地、隐粮问题进行清查，获益不小。在实施了以上应对财政危机的措施后，至1915年新疆岁入已达220余万两，虽然较民国初年增加一倍，财政赤字不足80万两，但因税收名目繁多，百姓人均赋税极高，达到每年一两有余。此外，南疆隐地、隐粮的清查工作也隐藏着两个潜在风险：一是南疆百姓尚未从阿古柏战乱中恢复，且沙俄与英国一直以南疆为据点争夺中亚利益，过度清理隐地会给俄、英创造拉拢我国百姓加入外籍的借口；二是南疆地方官压榨百姓的情况非常严重，如和阗、于阗、莎车等产粮大县，每年地方官都能暗中获利数十万两之多，那些从宽拨给、免征粮税的“隐地”，不但为百姓的生存提供了空间，也为官民矛盾提供了一定缓冲。
综上，1912~1915年间，杨增新为应对财政危机所采取的“急救”措施具有一定的负面影响。据此，杨增新于1915年成立新疆省水利委员会，正式筹备具有实效的农业建设事宜。并于次年初宣布“恐斯民之坐困，力图补救，拟以振兴实业为前提，而实业之振兴尤以注重农桑为根本”大力提倡农业建设。
（二）移民激增，亟需安置
在大力推动农业发展的数年间（1915~1918年），新疆人口激增。据《中国人口史》推算，1912年新疆总人口约2,097,763人，1919年人口增加至2,519,579人。年内人口增长42万余，增长率高达26.52‰。根据推算，1912年新疆人口自然增长率13.07‰、1949年为9.22‰。参考杨增新所言：“据哈密关卡报告，内省人民相率来新者日计百数十人，络绎不绝。”可知此次增长不仅仅是人口自然增长造成的，更是由于移民的大量涌入。
杨增新认同老子“使民重死而不远徙”和孟子“死徙无出乡”的思想。在他看来，西出阳关者多为不肖之辈，因其“无恒产”而“敢于为恶而不惜不士、不农、不工、不商而猥存侥幸之心……小则坐困他乡，大则流为匪类”，如不能将其妥善安置，必然危害社会安全。为此，杨增新提倡：“安插一户可养十人，安插千户可养万人，所以生财者在此、所以殖民者在此、所以弭乱者在此”。可以说，安置流民，不使其沦为匪类危害社会安全使杨增新大力发展农业、招民垦种成为必须；同时，人口的充盈，也为农业的发展提供了人力保障。
（三）边防动荡，增兵缺饷
在杨增新大力推动农业发展后期，恰逢俄国发生十月革命，溃败的白俄军和难民涌入了伊塔地区，杨增新遵守公法、尊重人道对败兵及难民进行了安置。为避免不安分的白俄军官做死灰复燃的尝试而扰害新疆安全，杨增新一面将盘踞伊犁的阿连阔夫部从伊犁迁往古城并送入关，一面借助苏联红军兵力将暴动的巴奇赤部驱逐至科布多。其间，杨增新一反往日裁兵节饷的政策，“合计七八两年陆续所添之兵不下三十余营，每年兵费不敷约一百数十万”。然而自一战后，新疆边防得不到中央分毫协济。可以说，1915年杨增新不遗余力地扩大农业生产时，应已意识到新疆未来在边防上的支出需依靠自身筹措，大力发展农业是维护西北边疆安全提出的要求。
另外，民初新疆人口约210万，每平方公里仅1.27人。北疆各处由于土地丰腴、人口稀少常受沙俄觊觎。早在一战前，俄人在萨玛尔实行殖民政策时，就曾因伊犁“霍尔果斯境内土壤肥沃，时生觊觎”。而阿尔泰方面，由于历任官员长期苛虐百姓，导致原本在此处游牧的蒙哈百姓迁出，而迁来此处耕种和放牧的俄人在清末达到数百家之多；至张庆桐任内不但未收回土地，还擅自与俄领签订了土地《租种章程》；阿山改道后，杨增新为了收回国土，一面与俄领交涉，一面设置阿山垦务局，令道尹周务学召集百姓前来承垦并迫使俄人退地。杨增新一向认为比起屯兵驻守，向边地移民更能有效防止国土流失，而使百姓乐于移居极边之地则必须有足够的良田和实惠的招垦政策。可以说，不论是在军费粮饷的筹集方面还是在移民守边方面，都必须依赖农业的大发展。
二、杨增新推动农业发展的政策
（一）制定有效、经济的农业发展方略
1915年成立水利委员会时，新疆财政赤字仍接近80万两，若想大力兴修水利、扩大开垦面积并使农业发展可持续，必须有一套有效、经济的发展策略。
首先，为提高效率，防止从前尉犁县、若羌县花费公款数十万开垦而毫无成效的局面重演，杨增新要求在农业开发选址时，就要从较易兴建水利、花费较少，同时又能安置较多户民的地方入手，提出“开荒则地亩有多少，修渠则工程有难易，自应分别先后缓急，择要以图其功。”为此，他提倡“首从北路入手，而北路又先以迪化、昌吉、绥来、阜康、孚远、奇台等县就近施工”。杨增新对修渠垦荒的前期筹备工作要求也极高，要求地方官呈交渠道周围如何查勘、渠口选址何处、渠身延绵长度、采用何种修建办法、所需人工、财物总计费用、竣工后能开垦多少荒地、能安插多少户民以及如何筹款等问题的详细计划书。[
其次，由于政府无力筹集农业建设的全部费用，杨增新一面依照前清吸收民间资本减轻财政负担的方法办理农业建设；一面又精打细算进一步缩减支出，如杨增新曾向阜康县知事王度提议：“缠工挖渠每丈费银四钱，用户民则每丈费银六钱，用军队则每丈费银一两二三钱……缠工确能耐苦……若仿照昌吉县招缠工办法则省费当在三分之一，若照吐鲁番现修坎井包工办法尤为费半功倍。”
（二）推行政府和百姓双赢的招垦政策
1.调整中央政策、颁布本土章程
水利工程完竣后，为吸引百姓尽快开垦周围的荒地，杨增新提供了优厚的招垦条件。首先，杨增新对中央政策进行了调整，取消了中央承垦条例中的保证金和竣垦年限两项，只保留地价和升科一项；并主张将原先的竣垦次年升科调整为三年征半，四年全征。这样的调整既免去了百姓在承领荒地前的资金准备，又在开垦后最大限度地向百姓让利，使百姓敢于、乐于领荒。
其次，杨增新颁布了《沙湾县放荒领垦暂行章程》，其中关乎百姓切身利益的有六条：第一，对土地进行清丈、编号，地力较差的编为官荒，以防百姓领到差地吃亏；第二，以七十亩为一户招垦，每人可领垦两户，招垦对象不限本籍或客籍；第三，各地由百姓公举水利乡约，保证水源的公平分配；第四，修渠出力者可领荒半户，不收地价，其他不论上中下地，均按每亩三钱五分收取地价，分三年缴清，第四年照县赋升科纳粮；第五，发放给户民的地照上，需详细写明户民信息、承垦亩数和四面界址，杜绝纠纷；第六，禁止地方官、书吏在办理过程中勒索百姓。通过这一章程，可以看出杨增新在努力构建一个以百姓利益为重的均平的小农社会，这是确保农业发展可持续的重要前提。
2.政策的变通
为进一步扩大政府和百姓收入，杨增新还根据新疆各处情况的特殊性，推行了一些变通政策，代表性的案例有三个：第一，官产可以转化为私产。1917年，鄯善县鲁克沁百姓自筹八千余两，开辟南北渠及麦湖地段以外的官荒两千四百亩，杨增新认为多开垦土地既对地方有利，又能安置百姓。所以，不应拘泥土地是官荒而不给百姓垦种，他提议将开垦后的麦湖外官荒转变为百姓私业，发给地照、按章程升科。第二，百姓非法所持土地可转变为合法。清末新省地方官有盗卖官地、私发不具有合法效力的县照以自肥的陋习。1918年，杨增新在收回洛浦县被盗卖的土地时，对于已经缴纳过地价又对土地进行过开垦的百姓，只要能够向政府纳粮，政府就承认其土地所有权合法。第三，对地力较差的荒地，保留前清“两亩折一”的算法。新疆部分地区自然条件恶劣，百姓在垦种过程中要付出更多的劳力。如1918年，在沙雅县沙衣里克庄下游地力不足的荒地中，杨增新准将每户承领量由七十亩增加至一百亩并按“两亩折一”计算且不收荒价。让出政府的部分利益，是一种双赢的策略。
3.其他优惠政策
对于既无钱缴纳地价，也无力筹措籽种、耕牛、农具或水租的百姓，领垦困难较大。为使这部分百姓也参与到农业生产中，杨增新在昌吉、镇西等县官荒试行拨队竣垦、招民租种的办法。具体来说，就是将官荒垦熟后，作为官产用于出租，每年收取土地租麦补充兵食、不收额粮。同时，杨增新要求“开垦此地之人即为永远租种此地之人，只要定租照常缴纳，公家不得退地另行招租”。以此保障租户利益，使百姓愿意租种官地。
（三）防范农业政策异化的重要措施
在推动农业发展的过程中，杨增新非常关注土地分配问题，他曾说：“本将军筹款开渠，意在安插无业游民，使边地渐臻富庶，非欲使有地可耕之人多领地亩、随意兼并，转使穷民不得沾受实惠。”土地的分配问题如果处理失当，极易为土地兼并埋下祸根，使农业政策逐渐异化，使百姓和政府都难于受惠，激化社会矛盾。为此，对“承垦人”进行限制成为杨增新防止农业政策异化的重要抓手。虽然没有颁布具体政策，但因承垦人问题关乎农业政策的良性运行，所以杨增新在其政令中谈得较多。笔者亦认为这部分内容具有一定的研究探讨价值，所以将他的具体思路和办法总结如下。
1.反对强行移民或将遣犯作为承垦人
杨增新主张通过发展垦务安置流民，但对于“移民垦荒”及“遣犯垦荒”两种方式却十分慎重。针对且末县知事龙协麟提出的，将和、于、洛三县缠民及外省发往南疆的遣犯集中到且末县承垦荒地一事，杨增新认为强行迁移的百姓和遣犯根本无心耕种，他们只会在领垦后，将土地转让进行一次性获利，给有钱、权的人兼并土地提供便利。考虑到一些地方可开荒地多、人口少的情况，杨主张向有经济实力又实心垦种的百姓提供“招户分垦”的权力，使其“因类而集”“因亲及亲、因友及友”，从而达到“户口日增、荒地日辟”的目标。
2.控制地方官或豪强大量占地
清末至民初，作为一种官场陋习，南疆有大量土地实际掌握在地方官手中。他们或私发非法县照，不向省厅报备，将百姓本应向省财政厅缴纳的额粮截流以中饱；或只在合法地照内登记土地“块数”以减少向省厅缴纳的粮税，却按实际丈量情况向百姓收取地价、粮税以自肥。为防止新开地亩落入地方官手中、收回以往省厅流失的财政收入，杨增新要求：第一，发给拥有非法县照的百姓由新省财政厅核发的合法地照；第二，对没有登记亩数的土地重新进行登记。如此一来，地方官对于应向省厅报缴的田赋就无法瞒报或谎报了，大量控制土地无利可图，从根本上抑制了地方官大量占地的欲求。
尽可能多地占据土地，是地主经济时代地方豪强的惯性思维，大量可垦荒地的出现为新疆的土豪们提供了大宗兼并土地的良机。在修渠过程中，有一种由富户自行集资修渠的方式，富户因承诺出资、出力，在集资之初便可获得“空白地照”以抵消荒价。表面看，政府将开支缩减至一张几乎无需成本的“空白地照”；但实际上，地方豪强往往借其经济实力和社会影响力，在集资之初只付少量钱财便得到了土地所有权，兼并土地对他们而言变得极为便利。另外，杨增新发现，在地照发给后，一些豪强会将土地视为私有，既不自行开荒也不招户分垦，使一般平民百姓无法享受农业发展带来的好处。杨增新不能全然拒绝富户自行集资修渠开垦错失民间资本，又不能允许他们大量地侵占土地。所以对富户集资修渠的情况，杨要求必须将渠道周围的荒地完全开熟，并开始升科纳粮后，才允许发给地照。通过控制地照的发放，来控制地方豪强对土地的随意侵占。
3.禁止牧民占荒不垦、农民抢荒生事
首先需要明确的一点是，杨增新对于以畜牧业为生的百姓，不会为扩大耕地而强令其放弃牧场。如塔城改道后，杨增新虽然提倡农垦，但原则是“愿耕者则丈给田地，愿牧者则指定山场耕牧。”他针对的是牧民借口放牧而霸占土地并阻挠他人开垦，白白浪费地利的行为。这种情况并不少见，1918年，杨增新在令文中曾言：“地方棍徒出而阻止，或藉草湖牧畜不宜垦殖，或言民熟之地水不足用，既不许人开垦以广利源又复广田自荒空为霸占，即如公家筹款兴办昌吉公屯竟被地方头目无端阻挠。”对于这样的状况，杨增新要求各地县属严行查办，务必收回被空占的荒地；同时，禁止牧民因争荒多起讼端，防止其他地方效仿。
抢占荒地的农民，虽然达不到官员或富户的程度，但为了尽可能惠及穷民，杨增新也对这类人作出了限制。第一，对于原住民在政府开渠后，主张渠道周围的荒地应全部交由其领垦，不许对外招垦的情况，如1915年政府出资在昌吉县北开渠，竣工后当地农民周进发联合十余户民争夺官荒即属于这一情况，杨增新主张派队前往开垦，地亩开熟后作为官地出租，使当地农民无地可争。第二，对于县界处部分农民藉口界址不清，既不出力又想占荒的情况，如沙雅县庄民在库车县西乡庄农民出资、出力修建渠道并开垦周围荒地两万余亩后，以界址不清为借口出而争荒即属于这一情况，杨增新主张在户民领荒过程中，无论是否存在争端，原则上都先由出力、出资的百姓领地，再由无业穷民领地以示政策的公允。[
4.禁止客籍农民为逃纳粮税冒名占地
客籍农民冒名占地以逃纳粮税的现象在北疆较为常见。北疆人少、地多，土地价格低廉，各属都不甚重视，在土地丈清和登记时也极为随意，有领地照后“田地易数主及十数主仍有持此为上交下接之凭据者”。客籍农民便选择以极低的成本获取这些无法查实所有者的土地耕种，逃避向省厅缴纳粮税。为杜绝客籍农民侵占本地百姓和政府利益，杨增新提议适当提高北疆地价并鼓励当地牧民耕种，使土地所有者重视名下地亩，减少土地的随意易主；另外，杨增新要求各地方官进行地亩的清查，登记土地所有者信息，并在招垦及土地易主过程中做好详实的记录，使收税、征粮都有据可查。
由于杨增新在推动农业发展过程中，一直回应着社会的现实需求，采取了正确的发展措施并对政策的异化进行了防范，因而取得了较为明显的成效。参考新疆1915年至1918年间粳糯米和二麦产量，四年内新疆米面两项的产量增加了1,402,688石。其中，1916年，据新疆财政厅统计，各种田赋、粮税收入增加至234万两，加上盐课收入，收支已经基本实现平衡。
另外，北疆阿尔泰对从俄人处收回的土地进行了开垦，共垦荒地107,604亩，按照二亩折一进行招垦后安置百姓696户。所有荒地中，上地822亩，每亩征粮7升；中地46,121亩，每亩征粮5升；下地6,859亩，每亩征粮3升；每年可收额粮和二五公耗共计京斗小麦3,211石7斗。百姓的移入和田赋的增加也为国家西北边疆的安全提供了切实的保障。
原文链接