何以共和：民国时期省制争议中的学理与政争

02-13 次遇见

　　摘要：近代以来，省制问题争议不断，各种省制理论自成一家，各类省制方案层出不穷，朝野间也历经了无数次的唇枪舌剑。这些争议背后，呈现了近代国家转型时期中西不同政治话语的混杂，更反映出不同政治派别特定的政治诉求，从而构成了省制问题中学理与政争交错的复杂局面。

　　行省制度自元代创建以来，历经明清两代的调适，至民国时期已逾七百年。以今人眼光视之，省无疑就是一级地方行政机构。但是在近代，省的“地方”属性却是个有争议的问题。民国时期的行政学家施养成就认为省在清代有地方政区的性质，但本质上是一个“监司区”，“省于清代法律中终未成为地方行政区域也”。在清末官制改革中，省并没有被明确为地方行政层级，各省督抚究竟是中央政务官还是地方行政官，这一问题亦引起诸多争议。省的属性或者说法律地位模糊不清，在清末造成了一个重大的制度难题，并遗留给了民国，成为民国时期省制问题争议不断的历史肇因。

　　民国时期，省制问题依然是国家构建过程中的关键性议程，其复杂性与争议性并没有弱化。直到抗战时期，时任贵州省政府主席的吴鼎昌仍感叹：“省制如何改进？为民国来一大问题。议论虽多，迄未解决。”本文拟在梳理民国时期省制实践的基础上，着重阐述理念之争背后的政治斗争。

　　一、省制的法律表达

　　省的属性在清末的改革中并没有明确的成文法规定。而到了民国初年，尽管共和政体已确立并有宪法或宪制性法律文件的颁布，但省的属性仍没有明确的法律规定。

　　1912年3月，南京临时政府颁布了《临时约法》。在这部具有宪法性质的根本大法中，除了“总纲”第三条“中华民国领土为二十二行省、内外蒙古、西藏、青海”的表述，对于地方制度无丝毫着墨。1914年5月1日，袁世凯政府颁布了《中华民国约法》以取代《临时约法》。在这部宪法中，省制内容依然缺失。5月23日，袁世凯政府又颁布了具有行政法性质的《省官制》。其要点是各省实行军民分治，各省设巡按使，管辖全省民政各官及巡防、警备等队，监督财政、司法及其他特别官署的行政事务；有非常之变需用兵时，可咨请驻扎附近的军队长官派兵会同处理。从内容上看，《省官制》只是规定了各省行政长官的职权，对于省的属性没有一字一句的表述。民初多部重要的法律都没有涉及省制问题，这是否意味着省的属性在当时已是一件不言而喻的事情，无须法律条文加以阐释？答案是否定的。“天坛宪草”艰难的审议过程表明，省制问题兹事体大，歧见纷纷，以至于朝野无法轻易定夺。

　　袁世凯帝制败亡之后，继任大总统黎元洪下令恢复约法，召集国会，于1916年8月1日在北京正式开会。重新恢复的国会一项重大任务即是继续审议1913年制定的“天坛宪草”。9月初，有关省制加入宪法的问题就在舆论上发酵。10月20日，参议院议员蒋义明、焦易堂、吕复、宋源渊、程修鲁五人联署，在宪法审议会上提案，拟将省制加入宪法。焦易堂言及省制应加入宪法时，主要着眼于理顺中央与地方关系。“民国成立以来，各种法制未备，中央与地方多自由行动。于是中央责地方之跋扈，地方责中央之专横，此皆无法律为之限制，故发生此种问题耳。若使省制定入宪法，则中央与地方皆有所遵守，跋扈者无从跋扈，专横者无从专横，此就宪法上不能不将省制定入宪法者也。”汤化龙、陈善、郭涵、孙润宇等人继而表示反对。汤化龙发言称省制问题实为政治问题，“非法律所能左右”。况且，对省制的认知，国人并未达成广泛的共识，“倘若贸然定入宪法，是对于宪法为不忠，亦即对于国民为不忠也”。

　　经过长时间的协商，国会各政团曾议定省制案十六条，规定了“地方最大区域为省或蒙古、西藏、青海及其他未设省之区域”。这一方案明确了省在国家建置中的法律地位，明确了省的“地方”属性。当时本有口头协议，即各党派均不提修正案以免争执。孰料在表决的程序中，无党籍的汤漪、丁世峄二人又提出了临时修正案，引起议员一片哗然。这样一来就打破了原来的默契，宪法会议不得不依照程序继续审议。在此期间，府院之争、张勋复辟相继上演，国会再次被解散，省制的定案只能无奈延宕。

　　1922年直奉战争后，黎元洪重登总统之位，被解散的第一届国会（俗称旧国会）也重新复会。制宪仍然是国会最重要的任务。8月10日，宪法会议接续1916年的制宪程序，再次审议省制草案。所讨论的问题大致包括省之地位、省政府之组织、省之权限、省与中央之关系、省长之产生。1923年10月，省制议案及其修正案通过三读程序，正式成为宪法条文。根据1923年的《中华民国宪法》，地方划分为省、县两级，省为构成中华民国之最高自治体，拥有制宪之权，“但不得与本宪法及国家法律相抵触”。与此前的省制方案相比，这一个版本显然具有了极为浓厚的联邦制色彩。

　　南京国民政府成立后，省制的法律表达又经历了从模糊到明晰的过程。1931年6月，南京国民政府颁布了《中华民国训政时期约法》，其中关于省制的要点为“省置省政府，受中央之指挥，综理全省政务”。1936年5月颁布的《中华民国宪法草案》（即“五五宪草”）则规定，“省设省政府，执行中央法令及监督地方自治”，设省长一人，由中央政府任免。

　　从这些表述来看，很难判断省的性质究竟如何，给人一种语焉不详或者刻意回避的感觉。时人也只能通过各种行政法来判断省的性质。例如，陈之迈依据《财政收支系统实施纲要》，认为省实为中央政府的派出机构。根据《财政收支系统实施纲要》，全国财政收支分国家财政与自治财政两系统，国家财政包含原属国家及省与行政院直辖市之一切收入支出。省在财政系统中并不是一个独立的收支单位，因此，其在行政上亦不应是独立的一级。陈之迈据此断定：“省既非一自治单位，又非地方行政之一级，则省与中央自为一体，省政府实为中央政府之派出机构，即所谓行署。”再如，王硕如把省视为国家行政机构，其依据在于《省政府组织法》。他认为该组织法的条文中，找不到一处表示省为自治团体的证据。相反，诸如省长由中央任免、省政府由中央监督等处，皆表明“这样由上而来的省政府，当然属于国家行政机构，而没有自治团体的意味了，故现行的省制，可以说完全是官治的”。

　　1947年1月，南京国民政府颁布了《中华民国宪法》，进入了所谓的“宪政时期”。在这部宪法中，省明确为地方自治单位，可制定“省自治法，但不得与宪法相抵触”，同时规定“省长由省民选举之”。虽然宪法规定省为自治单位，但是实践层面并没有多少自治的空间。1947年7月，国民政府宣布全国进入“动员戡乱时期”，所谓的“行宪”也只是独裁本质的外衣而已。

　　纵观民国时期省制的法律表达，无论北洋政府时期还是南京国民政府时期，都经历了从语焉不详到明确定义的过程。对于省制，法律文本上可能只有寥寥数语，但在舆论场上却经历了数十年的争议。这些争议背后既有你来我往的学理之争，更有刀光剑影的政治斗争。

　　二、省制的学理之争

　　在近代，省制争议之所以绵延不断，学理上的一个重要原因就是运用西式的概念来分析省制，造成方枘圆凿的后果。事实上，中国的省制具有其特殊性，这一点时人也有所认识。曾深度参与北洋时期宪法起草的谷钟秀就认为：“以吾国之省，例之各国，谓为行政区域，实觉太大。拟之地方自治，更非其伦。是已谈政治者，于省之性质，殊难明了，直谓之谓特种之制度可也。”西方政治理念与中国治理经验的冲突为省制留下了巨大的争议空间。

　　综合各种省制方案，民国时期对于省的定位大致存有四种学说：

　　其一，省为纯粹的自治团体。民国初年，省自为政，各省自治的局面事实上已经形成，“中央行政不及于各省，各部亦备员而已”。但是，省的自治地位欠缺合法性，或者说其并未得到制度认可。因此，将省确立为自治团体的呼声渐起。特别是党人，意愿尤为强烈，原先主张中央集权的黄兴、宋教仁等人此时也纷纷转变立场。黄兴在对美洲华侨的公开演讲中称：“南京政府欲采地方分权制度，欲使各省实行地方自治制，养成国民自治之能力，发挥共和活泼之精神，采法、美制度为模范。”宋教仁则更为明确地提出：“省为自治团体，有列举立法权。”他主张：“各省除省长所掌官治行政外，当有若干行政，必须以地方自治团体掌之，以为地方自治行政。”这一主张实质上就是拟以联邦制为主，建构地方制度。当袁世凯政府实行中央集权时，各省都督多欲借此加以抗衡。20年代联省自治运动期间，此说更是风靡一时 。

　　其二，省兼有国家行政区域与自治体两种性质。“省自治”之说将省视为联邦制国家的邦，但这种等同是否适合中国，不少人持怀疑态度。如杜亚泉就说：“我国各行省，究与联邦之关系不同。”在袁世凯执政时期，法制局第二次提出的省制草案中，除都督负责军政外，即设省总监负责国家地方行政，设省总董为地方自治。一省之内有分立两个行政系统，“其形式上虽似极为复杂，其精神上则实极为融洽而有整齐划一之规律”。这意味着省并非单纯的“邦”，同时也是国家行政层级中的一级，“省者似联邦而非联邦，一方为国家之行政区域而非单纯之国家行政区域，一方为地方之自治团体而非单纯之地方自治团体，实兼二资格而成一性质是其特征也”。持此说者，担心省若为完全自治团体，非但不利于地方政务，且助长地方畛域。“自治之行政有一原则焉，即地方团体之阶级，其区域愈大者，其自治权限愈缩小；其区域愈小者，其自治权限愈扩大。此实政治之通义，放诸万国而皆准者也……故普通之自治事业宜于市乡办之，而不能于行省办之。而在行省既乏普通之自治事业，即非完全之自治团体。况乎现在省界之见深入人心，不足妨害国家之统一，为消灭其畛域起见，方谓宜于立法上谋有以去其地方之僻见，岂可再扬其波于法律上认其为完全之自治团体，使其省界之谬见，益复牢不可破耶。”

　　值得一提的是，在孙中山的省制观念中，省的属性随历史阶段的不同而有所不同，有着时间性的特点。根据《建国大纲》，在训政时期，省应为国家行政区域；在宪政时期，省将成为地方自治团体。郑彦棻对此有清晰地表述：“总理遗教在宪政开始以后，省应该是一个自治团体。反之，在训政时期的今日，在省内未全数县份皆达完全自治以前，省应该仍是国家行政组织，这是毫无疑义的。”

　　其三，省为国家行政区域。“此说乃以历史及前清督抚制之观念，以为省之一级纯为国家中央行政之区域。是宜中央行政之权限为概括所包，而地方自治之权限但为列举所许，纯由中央委用官吏辅以省会，以为机关而求统一。”这种观点拟采取单一制国家的地方制度，建立纵向的行政体系，颇符合中央集权主义者的心理期待。事实上，袁世凯在1914年所颁布的《省官制》的精神与此类似。由中央任命的巡按使管理全省政务，省议会作为地方自治的象征也被彻底解散。在此制度下，省无疑成为了一个完全的国家行政区域。

　　其四，省为“虚级”。在袁世凯执政时期，法制局第三次提出的省制草案中，地方制度以省、道、县三级为制，采虚省实道的原则。省总监由中央简任，代表中央监督道行政；道知事为行政长官，直隶内务部。省总监不亲涉民事，故为虚级，地方行政区域“实只道县二级”。法制局的这一方案常被视为废省之过渡，舆论对其褒贬不一。著名报人黄远庸说：“（法制局）其苦心结撰之迹，历历可见，不比往日局案之专抄一国旧案者可比，无论其是否小产，要之不失为一绝好之参考品也。”梁启超则对此不以为然，他认为该方案虽有进步，“而其中仍多敷衍轇轕、不适国情之处”。康有为同样持否定的态度，认为虚三级制不可行，“省制最恶而粗，乃偏存之，是旧弊无一可除也。何扰扰而议改为？故虚三级之制不可行也”。

　　从学理的角度来看，上述省制方案并没有高下之别。但是在民国初年这样一个政治失序的年代，省制争议不仅是理念之争，更是政治斗争，反映彼时的政治情势，隐藏着各方势力特定的政治利益。

　　三、省制争议中的政争

　　民国时期省制争议不断，参与论战者不可谓不多，既有国会议员，也有报界闻人，亦有游走于政学两界的知识精英。对于各种省制言说背后参与者的身份背景亦不可不察，唯此才能对省制争议中学理与政争的纠葛有一明晰的认知。

　　一般而言，在朝者及其拥趸多主张中央集权，视省为国家行政区域；在野者多主张地方分权，力主省为自治团体。1916年国会审议省制入宪问题的过程就大致反映了这一分野。各政团中，主张省制加入宪法者为益友社、丙辰俱乐部、韬园、平社等（主要为旧国民党人，后演化为商榷系），他们主张地方分权。国民党员焦易堂在发言中将二次革命、袁世凯帝制自为进而激起西南讨袁的原因归结为中央集权与地方分权之争，而省制入宪，“是使中央与地方之权限，不至再因权限问题而发生革命之风潮故也”。焦氏又指出，“各国之强盛，全由地方人民权力扩张”，其希冀省制入宪，确保省的权限进而实现地方分权的意图是再明晰不过了。联系到此时国民党的势力主要在西南各省，在国会秉持如此主张也就不足为奇了。主张省制不加入宪法的政团为宪法研究会、宪法讨论会、宪法协议会、苏园等（主要为旧进步党人，后演化为研究系），他们主张中央集权。此时的研究系积极拥护段祺瑞，可算是段氏的党羽，在国会中对抗商榷系。他们反对各省自治，并强调“今日乃为不宜民选省长之时代”。研究系通过省制不入宪，在法律上限制各省权限进而维护中央集权的意图也是昭然若揭。两派之间的省制争议已经不是单纯的法律问题，更是现实的政治考量。“省制加入宪法问题，凡欲扩张民权者义不当不赞成；而欲扩张官权者，又势所不欲赞成。”

　　如果说国会中的省制问题已然是政治议题，那么在舆论场中，各类看似理念表达的省制言说背后依然隐含着政治诉求。联邦论在近代的兴衰为我们提供了一个良好的观察视角。

　　联邦论兴起于清末，孙中山、欧榘甲、梁启超、陈天华等都曾宣传或倡导过联邦制思想。在联邦制的架构下，省将获得完全的自治地位，这在彼时的时空背景下容易引起分裂割据的疑虑。辛亥以后的中国颇有分崩离析之势，各省的自治地位相较于联邦制中的邦有过之而无不及。政治秩序未定，亟待一个强有力的中央政府来统筹全局，这是一种普遍的社会心理。在此情形下，单一性的中央集权制挟其行之数千年的历史传统，遂轻易地压倒了联邦论。

　　袁世凯镇压“二次革命”后，对袁氏独裁的忧虑又使舆论关于联邦制的讨论再度兴起。1914年7月，戴季陶在《民国》杂志上发表《中华民国与联邦组织》的长文，从概念阐释、历史经验、现实政治、国民性格等方面，对联邦制适用于中国的理由进行条分缕析地说明。他认为联邦制下的中国并非一个支离破碎的国家，而是一个统一的地方分权式的国家。同年7月，张东荪在《中华杂志》上发表《地方制之终极观》一文。他认为，解决地方制度的钥匙就在于自治精神。张氏坦言，“但求自治，不必有联邦之名”，但其实质已与联邦制无异。9月，张东荪在《正谊》上发表《予之联邦组织论》，进一步阐释了联邦制思想。他认为联邦精神的要义：一为自治，“近世国家所以异于中古者皆在自治，一切优美之代议制度皆由自治而出”；二为分权，“故邦若为恶，国足以干涉之，国若为恶，邦足以抵制之，二权调济，政治得以发达焉”。鉴于联邦招致分裂的论调，张氏以“真能统一之国家，必为真能分权真能分治之国家”作辩。1915年5月，章士钊在《甲寅》上发文，从邦的性质、联邦制的实现方式及其后果等方面批驳了人们对联邦制的误解。他认为邦并不是国家，“与地方团体相较，只有权力程度之差，而无根本原则之异”，因此也没有造成分裂与割据的困扰；组织联邦，无须先有邦再联合成国，其实现方式，“不必革命，所需者舆论之力气而已”。

　　这些拥护联邦制的代表性人物和刊物大多属于反袁阵营。戴季陶自不待言，本身就是国民党人士，《民国》杂志则是二次革命失败后党人在日本东京创办的刊物，成为党人的舆论机关。张东荪、章士钊二人在民初都不赞成孙中山等人的激进主义，但也反对袁世凯的专制独裁。《正谊》杂志是谷钟秀、张东荪等人“为失望于袁世凯而作”，矛头直指袁世凯的独裁统治。而《甲寅》杂志本就是章士钊“愤袁氏之专政，谋执文字以为芟”而创办的刊物。《中华杂志》原为进步党人为拥护袁世凯而创设的政治刊物，但主要编辑丁佛言反对专制，为袁世凯所忌恨。丁佛言本人也在《中华杂志》上发表过“有联邦之实，而无联邦之名”的论述。

　　如果说这些学人在省制论战中所表现出来的学理与政治之纠葛还是犹抱琵琶半遮面，那么政治人物在联省自治运动时期的省制表达则更能反映出政治因素的巨大作用。联省自治的内涵就是各省“自定宪法，自设政府，自举官长而自治之”，尔后再联省组成一个联邦式的国家。与民初的联邦论相比，在骨子里并无太多不同，只是在外形上经过一些转化蜕变而已。在20世纪20年代初期的中国，联省自治在舆论上声势大涨。有时评认为联省自治是“实现民主政治，统一国家的唯一办法”，“真正民主政体统一局面的近代国家，非自下而上、由分而合，以先实现真正民意的集合不可”。在1916年曾与商榷系针锋相对，主张中央集权的研究系这时也开始转变立场。此时的中央政权由直系军阀所把持，研究系失去了中央的舞台，已是在野之身。研究系的代表性人物梁启超原本对联邦制怀有深深的戒惧之心，在这一时期也开始发表提倡联省自治的言论。他在1920年《创造》杂志的发刊词中写道：“同人确信国家之组织以地方为基础，故主张中央权限当减至必要范围为止……地方自治当由自动，故主张各地方皆自动的制定根本法而自守之。”与民初“绝对的排斥联邦主义”的主张相比，梁启超为因应政治情势的变化，对于省制的态度有了重大转变。

　　而地方军阀对于联省自治态度的变化，更直白地反映出省制问题不过是他们进行政治斗争的工具而已。皖系军阀卢永祥在联省自治运动期间的言行就是一个鲜明的例子。1921年6月4日，浙江督军卢永祥通电全国宣称，“野心家复斤斤焉保持中央集权之名，以为盗国肥己之便”，“先以省宪定自治之基础，继以国宪保统一之旧观，改弦更张”，正式宣言浙江制定省宪。卢永祥此举，显然是在皖系失势后急于缓解直系压力的反应。经过数月的审议，至9月9日，《中华民国浙江省宪法》（即“九九宪法”）正式公布。省宪既成，只待施行。然而，原先对联省自治表现得兴致昂扬的卢永祥此时却意兴阑珊。一方面卢永祥的热情诚意不足，用胡适的话说，卢氏只是投降在联省自治的旗帜之下，“借他的招牌来苟延残喘的”。另一方面，卢永祥认为“九九宪法”有些内容是针对他的，不满之处甚多，故而弃之不用。例如，该法规定，省长为民选，当选者即解除军职，这是意图统揽军政大权的卢永祥所不能接受的。省宪运动的目的是约束军阀的权力，进而实现省之自治，这在根本上与军阀们的利益是背道而驰的。卢永祥“借制宪自治，以对抗直系，并不欲实行，免受宪法之约束”。所以，满载浙人自治期望的“九九宪法”未曾有一日施行。彼时的联邦制无疑是在为军阀割据的政治现实寻找合法性。无怪乎陈独秀曾讽刺道：“联省论不过冒用联省自治的招牌，实行分省割据、联督割据罢了。”

　　无论是学人、政客还是军阀，他们的省制主张固然有理念表达的色彩，但对于各种论述背后的特定时空与政治情势不可不察。特别是政治人物前后不一的省制主张，更应细究其背后的政治诉求。

　　结 语

　　综观民国时期省制的表达与实践，学理与政争混杂其间。从学理上看，这可以视为国人对国家政权建构方式的分歧。而从政治上言，省制方案的出台更像是各种政治势力争斗、拉锯与妥协的结果。执掌中枢者抑或是服膺疆寄者，都期望通过确立或者改变省的性质来为自身的权力寻求合法性。在帝制中国向现代中国转型的过程中，省制问题反而成为了各派势力实现政治诉求的场域，无论是北洋时期还是南京国民政府时期皆如是。

　　近代以来的种种实践表明，省制问题是一个事关国家稳定与发展的建置性议程，解决这一难题需要足够的权威和安定的环境。然而，民国时期，内有兄弟阋墙，外有列强环伺，复杂的政局使得改革缺乏一个统一稳定的政治环境，省制难题仍未解决。

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