孙宪忠代表:科研经费控管僵化 课题水平越来越差

　　【财新网】（记者 汪苏）“现在不论科研项目性质，科研人员均不得从科研经费中取得劳动报酬。这已经导致大量科研人员放弃了申报科研项目。”全国人大代表、中国社科院法学所研究员孙宪忠在今年两会上，将提交一份反映科研人员当下“痛点”的建议案，并建议主管部门改变过于僵化的科研经费管理办法。

　　3月1日，孙宪忠就“两会”议案和建议案专门举行媒体沟通会。此前，1月30日以来，他便已经就《关于建立“科研友好型经费使用管理制度”的建议（征求意见稿）》在中国法学网上，两次公开征求社会各界的意见和建议。

　　自中共十八大以来，随着反腐在科研领域推进，科研经费和科研人员的管理也愈加严格，力图堵死“后门”。孙宪忠说，规范科研管理是完全有必要的，但目前的管理办法实在过于僵化。他表示，从他自身的经历以及对本院和其他院校的调研来看，当前中国的科研经费管理存在三方面的显著问题：

　　首先是，科研经费的使用，必须严格依据预先的设想方案，没有任何的灵活性。

　　其次是，不论科研项目的性质，也不论经费的来源是从纵向课题（通常指国家项目）而来，还是由横向课题（通常指一般法人自然人的委托项目）而来，科研人员均不得从科研经费中取得劳动报酬。

　　“这一点对于项目主持人、主要承担人尤其不利，因为他们要在科研中承担主要的劳动，而且这一劳动十分辛苦，但是项目经费却不能给予其一分一文的报偿。”

　　孙宪忠说，这已经带来了极严重的后果。许多大学教授以上级别的科研骨干普遍反映，当前只要做好教学等本职工作即可，不再愿意申项目做科研。

　　“在我参加评审的国家社科基金项目申报人之中，教授以上级别的科研人员已经非常少，著名教授申报课题者基本上已经没有了。在我所在的学科，去年中国社会科学院系统甚至没有一个人申报。”孙宪忠表示，目前申报本职工作之外的研究课题的主力人员，多是职称副教授以下的研究人员，“主要是为了评职称才报的”。

　　最有科研能力和经验的科研骨干，对申报课题意兴阑珊，已使许多领域的课题申报人，实际整体水平呈现下降趋势，“不论是申请立项材料还是结项材料，都很少有优秀的作品”。

　　第三，孙宪忠认为，当前的科研经费报销制度，已经发展到了完全不信任科研人员的地步，“一些地方的报销审查严格到了极端”。

　　在2014年“两会”上，孙宪忠就曾针对科研经费的管理问题提出过建议案，后经财政部等部门回复称：中国的科研人员基本上都是国家工作人员，他们已经获得了工资，因此不应该再从科研经费中获得报酬。但孙宪忠说，“我对这样的回复并不满意。”他表示，两年来，科研经费的管理问题愈演愈烈。甚至有的政府部门还要求，要收回科研人员已经提交了项目成果的科研经费。

　　孙宪忠认为，目前科研经费管理采取“一刀切”的办法，没有区分纵向课题和横向课题这两种完全不同性质的课题。

　　他解释，纵向课题，属于国家出资帮助科研人员，完成一项有益于国家或者社会的科研活动；而横向课题，多是委托人、委托单位为取得或购买科研人员的劳动成果而来。

　　孙宪忠认为，这种法律关系在本质上属于民法上的“承揽合同”，是一种典型的合同关系——课题的来源、成果的完成、费用的支付都完全采取市场方式，“课题组干了多少事情，应该拿到多少报酬，报酬如何使用，都应该由项目委托方和课题组协议决定”。

　　孙宪忠表示，这也是国际上的普遍做法，“将这些科研经费都纳入严格的行政管理，非常不合理。”

　　孙宪忠还说，即便是一些纵向课题，也不应一概不开列科研人员的劳务支出。还应鼓励多劳多得，“允许课题负责人、主要承担人在经费使用上有适当的灵活性，甚至从中获得类似奖金这样的报酬。”

　　他建议，将纵向课题和横向课题分开管理。横向课题可以按照合同关系管理。所谓的纵向课题、或由政府出资的项目等资助性科研项目，其经费使用管理，仍可遵行现有的制度。但是，对于目的在于购买科研成果的横向研究项目，其经费的使用，应该遵照市场规则。

　　附：关于建立“科研友好型经费使用管理制度”的建议（第二次征求意见稿）

　　全国人大代表孙宪忠

　　一、案由

　　2014年，本人已经提出过一次建议案,目的是反映关于我国科研经费使用管理制度给科研活动和科研人员造成损害的情形,而且针对性地提出了解决问题的建议。该项建议案是在本人调研中国科学院、中国社会科学院以及一些重点高校科研人员的基础上提出的。此项建议案提出后，相关的管理制度并未得到改善，因此今年再一次提出这一建议案。

　　科研人员普遍反映，科研项目普遍存在着时间紧、任务重、但是经费使用制度却存在很多不合理之处。其中显著的问题：首先是科研经费的使用必须严格依据预先的设想方案，没有任何的灵活性。其次是不论科研项目的性质，也不论经费来源是纵向课题还是横向课题，科研人员均不得从科研经费中取得劳动报酬。这一点对于项目主持人、主要承担人尤其不利，因为他们要在科研中承担主要的劳动，而且这一劳动十分辛苦，但是项目经费却不能给予其一分一文的报偿。最后，科研经费的报销制度已经发展到了完全不信任科研人员的地步，一些地方的报销审查严格到了极端。我们了解到的情况是，大多数项目都存在着到期之后经费不能全部使用的现象。这样，一方面科研人员的艰苦劳动不能从报偿机制上得到承认，另一方面科研经费普遍地不能充分支出。

　　目前已经有大量的科研人员已经放弃了申报科研项目，大学教授以上级别的科研骨干普遍的反映是，当前只要做好教学等本职工作即可，不再愿意做项目科研。但是恰恰是这一批人，才是最懂得专业、最有科研能力的群体。在本人参加评审的国家社科基金项目申报人之中，教授以上级别的科研人员已经非常少，著名教授申报课题者基本上已经没有了。本人所在学科里，去年中国社会科学院系统甚至没有一个人申报。其他科研项目系统也存在这种情况，据调查，目前申报本职工作之外的研究课题的主力人员，是职称副教授以下的研究人员，他们主要是为了评职称才这样做的。这种情况，在中国科学院、科研重点院校同样存在。本人参加国家社科基金法学研究项目评审、教育部法学研究项目评审、司法部法学研究项目评审、中国法学会研究项目评审、北京市和上海市法学研究项目评审，发现这几年申报人的科研实际水平呈现下降趋势，不论是申请立项材料还是结项材料，都很少有优秀的作品。其中最主要的原因，就是现在的科研经费使用管理制度，对于科研的促进发挥了不友好的作用，使得最有科研能力和经验、也就是以前的科研骨干群体不得不退出了项目的申报。

　　近年来，国家对于科研投入资金不断增加，但是所获得成效却不高。这种情况必须予以改变，因此本人今年再次提出建议案，希望我国能够建立起“科研友好型经费使用管理制度”，希望科研经费的管理机构能够仔细思考其中的问题，改进自己的观念和做法，建立起一种对科研事业、对科研人员根据有利的管理制度。其实这些问题，这一段时间里很多人都在讨论，对现行管理制度提出批评者居多。即使是轻易不批评现行制度的《人民日报》，也发表了“科研经费改革应促进学术活力”（2016年1月21 日，作者叶竹盛）一文，间接地提出了批评。本人在正式提出该项建议案之前，曾经将草拟的建议案挂在“中国法学网”上征求社会意见，短短的两天之内，居然收到将近8万条反馈意见，大多数意见都对本人的观点表示赞同，对当前科研经费使用管理制度提出了批评。由此可见，改变这一制度的不合理的方面已经成为基本的共识。

　　应该说明，我国当前建立的有些过分严格的管理科研经费使用的制度，也是因为出现了个别科研人员滥用、甚至贪污科研经费的情形。这些负面的事实，确实也曾经发生过几次。所以，本人在这里提出的建议案，并不是要完全否定目前的科研经费使用管理制度，而是要认识到其缺陷，并提出自己的补正建议。所以，本建议案的一些言辞从表面上看是批评性的，但是这完全不能表示我们对现行制度采取了完全否定的态度。

　　二、案据

　　对于科研活动以及科研人员“不友好”缺陷，大体上有如下几点：

　　第一，对于科研经费的法律属性的定性不全面。目前的科研经费管理制度，不区分科研经费的来源，也不区分经费使用上的行政法律关系和民事法律关系，把国家项目（俗称“纵向课题”）和一般法人自然人的委托项目（俗称“横向课题”）混为一谈，统一纳入严格的行政管理渠道。实际上，科研经费提供者支持科研的目的并不相同。有些经费支持科研，就是出于单纯帮助科研人员完成一项有益于国家或者社会的科研活动，甚至仅仅就是支持科研人员自己科研活动，经费提供者没有自己的经济目的。比如，国家设立专门的科研机构并拨付经费的，就是这种情况的典型。但是有些项目的设立以及经费的支持，却是经费提供者为了取得或者说购买科研人员所创造的成果，来满足自己的政治或者经济需要。这两者之间差别是本质的，但是在我国目前的科研经费使用管理制度上却显示不出来。

　　我国科研经费分为纵向课题和横向课题。其中，纵向课题经费多数是出于前一种目的，但是也有一些是为了后一种目的。而横向课题，其中也有一些是社会人士给予科研人员的资助，但是比较多的是为了取得或者购买科研人员的劳动成果。如果从法学上分析，后者这种法律关系在本质上属于民法上的“承揽合同”，课题来源、成果的完成、费用支付完全采取市场方式，因此课题组干了多少事情，应该拿到多少报酬，报酬如何使用，都应该由项目委托方和课题组协议决定。因为这是一种典型的合同法律关系，政府只能建立规则予以引导，而不能把将其纳入强制管理。这也是国际上的普遍做法。唯独在我国，不论纵向课题还是横向课题，不论科研活动是为了什么目的，