南京国民政府时期海关缉私界线划定述论
02-13 次遇见摘要：1929年中国实行新税则后，走私活动渐趋猖獗，为使海关打击海上走私时有界域可循，国民政府划定了缉私界线。各部门在划界工作中，对现代海权理论和划界原则进行了重新认知，采用国际通行的“毗连地带主义”，确定了以三海里为领海界线，十二海里为缉私界线。缉私界线的划定是以国际法和国际惯例为依据，日本却以强权逻辑进行干预，使该制度的制定和推行大受影响。不过，值得肯定的是，缉私界线的划定与施行是国民政府积极运用国际准则维护海洋权益的行为，展示了其在现代国家建设与履行国家职责方面的进步。
关键词：缉私界线 领海界线 毗连区 国民政府 日本
缉私是国家赋予海关的重要权能之一。中国沿海的走私问题由来已久，自20世纪20年代末开始，走私活动更趋猖獗，为有效遏制走私，海关逐渐建立起了一系列的缉私制度，其中最为重要的一项制度是划定海上缉私界线。由于海洋广漠，需要划定界线，才能明确海关行使缉私权能的范围。而缉私界线与领海界线关系密切，它的划定不仅关涉查缉走私，而且涉及一国对海洋权益的认知与维护，因而也是一项重要的海洋制度建设。近代中国海关实行外籍税务司管理制度，它的业务非常庞杂，涉及税务、贸易、海事、洋务、外交等方面。故而近代中国海关史一直是学界研究的重要课题之一，受到中外学者的广泛关注，产生了大量的研究成果。缉私制度史作为海关史的一部分，亦取得不少成果。然而缉私界线划定却被研究者所忽视，多数论著中没有提及此问题，少数论著仅说明了缉私界线的范围，对于其他相关问题则语焉不详，甚至一些论著中将缉私界线与领海界线混为一谈。另从海洋史方面而言，学界对领海界线多有关注，却对缉私、渔业等界线关注甚少，就缉私界线而论，只有《领海划界与捍卫海疆主权——南京国民政府颁布“三海里令”成因论析》一文，从南京国民政府划定领海界线背景的角度简要叙述了缉私界线的划定，但对该界线划定的意义及产生的纠纷等问题没有涉及。有鉴于此，本文通过搜集报刊、档案等中、日文资料，从国家海洋制度建设的角度，在厘清南京国民政府划定缉私界线过程的基础上，讨论和考察该界线划定的意义，及日本对中国缉私界线划定和执行进行的干预。
一、划定缉私界线的初步讨论
晚清以降，中国受不平等条约束缚，关税不能自主，进出口货物税率实行值百抽五的原则，部分货物税率甚至在此原则基础上又有所降低。南京国民政府成立后，于1928年7月至12月，分别与美、意、英、法等12国签订了新关税条约。自1929年2月1日起，开始实施国定新税则。新税则实行等差税制，将进口货物税率提高至7.5%—27.5%不等，从而打破了原来均一税率的限制，使中国获得了一定的关税自主权。进口税率提高，直接促进了国民政府财政收入的增加。据统计，1929年海关税课总额为152830093.175关两，较之1928年的82332525.743关两，增长率高达85.63%。
新税则的实施极大地促进了财政增收，但同时因税率的提高，诱发了日渐猖狂的走私活动。1929年以前，进出口物品多为值百抽五，税率既低，合法进出口物品与走私进出口物品之间的差价甚小，除违禁物品以外，普通物品走私利润微薄，故而走私活动尚少。新税则生效以后，则情形大变，“税率增高，私运利厚，故走私之风，日益猖獗。加以我国幅员甚广，海岸线极长，港汊纷歧，极便走私，故华南以香港、澳门、台湾、广州湾等处，为私运渊薮，华北则以关东各地，及东北各省至渤海湾，以及山东东北岸沿岸，为私运充斥之区”。税率大幅提高后，面对高额的走私利润，不法之徒甘愿冒着巨大风险以博取暴利。
国民政府争取关税自主，本为增加财政收入，及保护国内产业，走私成风却造成了私货充斥，并与纳税商品廉价竞销，使国内产业遭受冲击，尤为重要的是造成了偷漏关税严重，国家财政漏厄巨大，因而“缉私事务，遂为海关第一要政”。然而晚清至北洋政府时期，海关查缉外商货船须有该国领事签发的搜查证，洋商走私和违章案件，须由海关洋税务司与外国领事共同“会讯”，“会讯”制度破坏了中国海关的缉私和违章处分管辖权。在该制度和领事裁判权的保护下，外商走私多以从宽处罚了事，故而“终清一代，直至北洋政府垮台，并不存在严格意义的海关缉私制度和完整的海关缉私组织机构，海关缉私不过是虚张声势、装潢门面而言，功效十分有效”。此时面对疯狂的走私，时任海关总税务司署总税务司梅乐和考虑到国民政府及中国民众收回海关自主权和海关行政管理权的斗争势不可挡，深感“海关亟宜顺应时代之潮流与时局之动向”，于是决定建立严格的缉私制度，以遏制猖獗的走私活动。建立缉私制度就必须有明确的缉私界线，界线不明容易引起国际纠纷，而缉私界线之明确又须以领海界线之确定为前提，中国领海界线此时并未确定，于是梅乐和向国民政府提议应明确划定领海和缉私界线。
1930年1月，梅乐和呈文财政部，称“刻值新税则施行之后，走私情事较前愈增。职署正在妥筹防制之方，愈觉中国领海范围问题有急待解决之必要”，并指出：“按诸万国通例，各国对离岸三英里以内之船只，大抵均认为有管辖之权，间亦数国超过三英里者，如美国为厉行酒禁，曾规定离岸十二英里以内之海面，或一小时中轮船离岸入海所驶远度之海面内，该国亦有检査外轮之权。”结合此时各国对领海及相关问题的做法可知，梅乐和表达了两层含义：其一，各国普遍以距离海岸三海里为领海范围，在此范围内行使管辖权，但有少数国家所划领海范围超过了三海里。其二，美国以离岸十二海里为缉私范围，查禁外国船只向本国输入酒类。事实上，此时沿海各国为维护本国的某些权益，除划定领海界线外，往往于接近领海的公海，划出特定海域，行使关税、航行、警察、卫生、渔业等管制权，此海域位于领海之外，又毗连领海，故称为“毗连区”（Contiguous Zone），此种原则称为“毗连地带主义”（Contiguous Zone Principle）。毗连区制度始于1736年英国实施的《游弋法（徘徊法）》（Hovering Act），该法规定凡游弋在距离英国海岸五海里范围内的船只，英国均可行使监督检查权，若发现该海域内的船只有运载违禁品者，可对其进行罚款或没收船货。英国的此种做法受到了效仿，欧美各国均有类似的国内法规，并为其他国家所默许。梅乐和所说美国于超过三海里外查缉酒类输入，就是毗连区制度的实例。1925年美国国会通过“反走私案”（AntiSmuggling Act），于三海里领海制度外，复设定距岸十二海里以内为海关管理区，并与16个国家订立《禁酒条约》（Liquor Treaties），许可其海关于一小时航行区内，对有贩酒嫌疑船舶实行临检。需要说明的是，领海不同于毗连区，二者的法律地位不同，领海是国家主权支配和管辖的范围，是一国领土的组成部分，而毗连区不是国家主权的支配范围，在毗连区内，他国依然享有航行、飞越、铺设海底电线等自由权利。
基于各国对领海及缉私界线划定的惯例，梅乐和在呈文中提出了四点建议：
（一）中国须秉此机会规定领海之范围。（二）除规定上项大纲外，须于国际间宣布中国为厉行海关规则起见，得规定于距岸之某种范围内，有行使任何必要处置之权，且须声明凡他国愿与中国互订此项规定者，中国颇愿与之订约。（三）上项宣布须定入中国适当法律之内。（四）中国须派遣代表出席于本年（即一九三零年）国际联盟将在海牙召集之万国公法编纂第一届会议，将此项领海问题提出讨论，并草成万国约法。
从以上建议可知，梅乐和极力主张国民政府借打击走私之机，划定中国的领海及缉私界线，并向各国郑重声明，鉴于缉私范围属于特殊海域，应尽量与各国互订协约，以利执行。梅乐和还主张国民政府应积极参与该年即将召开的国际法编纂会议，尽可能将中国对以上问题的意见写入国际法。该四点中最值得注意的是，梅乐和建议国民政府划定领海及缉私范围后，能使之形成制度，具有法律效力，以便在行使权力及处理纠纷时有法可依。
对于梅乐和的呈文，财政部极为重视和赞成，认为“自关税自主，新税则施行以后，沿海走私情事较前愈多，为整顿税收，执行缉私职务，尤应明定领海范围，方有标准可循”，但该部考虑到领海问题关涉颇多，已超出自身职权范围，故请求行政院转呈国民政府核定，仅就缉私界线提出了两条意见：“（一）为实施关章防止走私，在十二海里以内，得行使检查船只之权。（二）海关对于在上述范围以内被追之船，如须继续追查，即该船驶出十二海里以外，仍可追査。此为厉行海关规则，便于执行关务起见，实有亟行规定之必要。”财政部除了主张在十二海里以内行使缉私权外，还认为对于在十二海里缉私范围内不服从检查的船只，海关可追缉至十二海里以外。对不服从检查的船只，可追缉至缉私界线以外，在国际法中称为“紧追权”（Right of Hot Pursuit）。海关执行紧追权的法理依据是基于逃避检查的船只基本上均有违法行为，并且在追至缉私界线以外海域之前，其违法行为已经发生，故可对其实施继续追缉。梅乐和在其呈文中并未提及紧追权，财政部提出了此项，说明该部在讨论梅乐和的建议时，对国际法和国际惯例进行过研究。
针对梅乐和的建议和财政部的意见，1930年1月29日，行政院第55次会议讨论决议由外交部召集财政部、海军部再行审查。经三部反复研究，于3月19日向行政院会呈了讨论结果。三部认为领海范围不仅关系海关缉私，而且与海防、渔业、航海均有关系，故有划定之必要。虽然各国划定的领海范围并不一致，但大多数国家仍采取三海里原则，中国应趋从多数国家，亦采用三海里范围。不过，就是否应对外明文规定，三部并未表明态度，而是请由“国民政府审定公布，俾资遵守”。至于缉私界线的划定，三部认为“当此关税恢复自主之时，走私情事较前愈炽”，“有急待解决之必要”，然就缉私界线之具体范围及是否对外明文规定，海军部与财政、外交二部有所分歧。财政部、外交部表示此前“财政部原呈所拟大纲第一条甚属妥善。其第二条亦为国际公法所许，且各国法律中间有以明文规定者，吾国自可援例行使”，即该二部认为中国缉私界线应划定为十二海里，且十二海里以外可行使紧追权。财政部还甚为急切地请求行政院“即予核准，督饬海关切实遵办”。对于梅乐和所呈中国缉私界线划定后，须声明愿与他国签订关于此项规定之条约一节，该二部认为“事涉外交关系”，应由“外交部详查国际成例，妥慎办理”。此外，梅乐和所呈第三、四点，该二部亦“均认为可以采纳”。可见，除与他国签订缉私相关条约一项外，外交部对梅乐和的建议和财政部的意见皆颇为赞同。海军部则就缉私界线问题，与财政部、外交部持不同意见，该部表示“维护税课遇有必要时，固得由距岸三海里处加以推扩，惟对于推扩之界程似不必明白规定，缘一经规定须在推扩范围以内担负公安全责，际此海岸巡防设备未周之时，恐未易切实履行此种责任”。可见，该部虽然赞成缉私界线可扩展至三海里以外，但似有些勉强。至缉私界线的对外公布，则持反对态度，毕竟中国海关能力有限，一旦对外公布，必然要承担缉私之外的海上救援、安保等责任，故而主张模糊化处理。海军部的主张确实是出于现实考虑，但有些因噎废食，若不对外明白宣布中国的缉私界线，不形成制度，则海关在领海以外海域行使缉私权力将无法律依据，容易与他国发生纠纷。
三部会呈意见，经行政院4月12日第64次会议议决，先呈请国民政府核示备案后，“再行转饬外交部向国际间分别公布”。然而此时国内政局已趋于紧张，随之便爆发了中原大战。国民政府第80次国务会议讨论认为“若照原审议意见，定海关缉私领海范围为十二海里，按之现在情形，尚有未协，讨论结果议决暂从缓议，一俟大局定后再议”。中原大战已使政局不稳，若骤然施行十二海里缉私，必然引起列强关注，甚至是反对，这将对政局的稳定更加不利，故而国民政府决议暂缓此事，待政局平稳后再行议定。
在民国政府未能划定缉私界线的情况下，为提高缉私效率，总税务司署于该年11月21日通令全国各关税务司，暂以距离海岸三海里为缉私范围，并声明“日后中国政府可能划定边界水域，域内保有完全领海权，亦可能划定较宽水域主张其缉私权，以保护税收”。这就预示着国民政府日后会将缉私范围扩展至三海里以外。该通令还授予了海关三海里之外的紧追权，“走私嫌疑船只如拒绝停驶接受海关检查，并企图逃往3海里范围以外，海关巡舰可追往公海就地扣留”。
此外，梅乐和建议派员参加第一届国际法编纂会议，受到了国民政府的重视。该年3月至4月召开会议，中国驻美公使伍朝枢作为代表参会，本拟于会上提出以三海里为领海范围，以十二海里为缉私范围的主张，然因各国于领海问题意见分歧，中国代表仅表达了领海三海里主张，缉私界线则未能提及。事实上，此次会议多数国家主张三海里领海制度，但另有四海里、六海里、十二海里之主张，由于分歧过大，未能作出统一规定。会议亦讨论了毗连区问题，各国代表均赞同沿海国家可以在毗连区行使某些特定权利，然就“此区域之范围及其他重要之点意见分歧”。尽管此次国际法编纂会议关于海洋议题未能取得圆满结果，但仍为中国此后的领海及缉私制度建设提供了借鉴。
二、缉私界线的正式划定
中原大战的爆发，使财政部急切希望划定缉私界线的请求暂时搁浅，不过为制止日人的侵渔活动，需要明确领海界线，再次将缉私界线的划定推上议程。自清末以后，日人便开始在中国沿海侵渔，其活动范围不断扩大，由渤海而黄海，而东海，乃至整个中国沿海均有日人的侵渔踪迹。1930年日人侵渔规模空前扩大，据浙东渔民报告，“今春以来，日本渔船闯入我国浙东领海，在该洋面捕鱼，共计两千余艘之多，东西弋猎，纵横海面，中国渔船近之，即遭碎撞，夺我帆橹，破我渔网，致令我国渔船停棹不前，蒙受重大损害”。同时，在江苏海州至山东青岛一带洋面，有日本渔船千余艘自由捕鱼，并有兵舰“往来梭巡，以掩护其渔船，凡我渔船往近该处捕鱼，则一概禁止，否则遭其兵舰猛撞”。渔民受此压迫，渔获收益大减，有生计断绝之虞，故纷纷请求国民政府制止日人侵渔。
日人侵渔于国权、民生均有损害，接到渔民的控诉后，外交部迭与日本驻华使馆交涉，俱未获良好效果。对此，海军部认为“其重要原因，盖以我国领海界限，未经明令公布，故日方辄藉口公海以为搪塞”，主张应划定中国领海界线。外交部亦“以渔业问题与领海关系密切，认为有明文规定之必要”。作为渔业主管部门的农矿部，除了咨请外交部“召集会议，讨论根本制止办法”，还与海军部咨商“起草具体办法，切实划分领海界限”，待领海界线划定后，“即划分渔业界限”。可见，海军、外交、农矿三部均认为要避免日本借口其渔船在公海捕鱼，并未侵入中国领海，就必须明确划定中国领海界线。
在民间及政府各部的共同推动下，至1931年1月10日，由工商部、农矿部合并而成并掌管渔业事务的实业部，邀集海军、财政、内政、外交各关系部门，召开五部联席会议，专门讨论领海问题。此时，中原大战早已结束，政局恢复平稳，因而缉私界线的划定亦在讨论之列。经联席会议讨论决议“规定以沿海岸水落处所现出地为起点计算，三海里为领海”，另就其他事项分别办理，其中“缉私部分，由财部核办”。
2月11日，五部向行政院会呈了关于领海问题的讨论结果，进一步说明“领海界线各国主张不一，按照国际公法暨各国惯例，均以三海里为原则。惟各国为自卫起见，遇必要时，或可由国际公约原定三海里之界线，分别扩充。但此种公约原定之界线，应先划定经纬，俾了然于范围之所在，再请提议扩充”。由此可见，五部主张以三海里为领海界线，遇有必要时，再根据实际情形进行扩充，而当务之急是测量中国沿海经纬度，以明确领海实际范围。五部正在会商领海问题之时，参谋本部曾向五部咨送了《规定领海界线草案》。草案中列举了各国的领海范围主张，认为各国对于领海范围的确定，是依据本国实力之大小规定的，通常“强国以小领海为有利，弱国以大领海为有利”，因弱国“海军既微，商船及渔船又寡，其国力不足保其领海内之权利，唯思藉国际公法以遏制强国之侵渔，而保持其战时中立国之权利，兼便于其海防上之措施”，故弱国以大领海为利。中国无疑属于弱国，当采取大领海制，“领海宜制定为十二海里”。对于参谋本部的领海主张，五部审议后认为仅有个别国家划定领海为十二海里，此规定不合国际普遍做法，故而在给行政院的呈文中仍坚持领海三海里原则。
2月27日，行政院第14次国务会议议决“领海界线拟定为十二海里”，并转呈国民政府核定，勘界事宜则“交海军部办理”。3月18日，国民政府第13次会议对此案讨论后，并没有作出核示，而是呈送国民党中央执行委员会政治会议进行议决。至此，划界一案已经送达国民党最高决策层。尽管此案前后已经部院多次审议，但鉴于其牵涉方面颇多，与国权、民生、海防、税务、外交等关系甚密，故中央政治会议极为重视和谨慎，又将此案交送政治、经济、外交、军事、财政、法律各组再作审查。经各组审查后，4月8日，中央政治会议第269次会议作出最终决议，“规定海关缉私以十二海里为范围”。至此，中国海关缉私范围确定为十二海里。
行政院第14次国务会议曾拟定领海范围为十二海里，中央政治会议却议决缉私范围为十二海里，而没有提及领海界线，这是何故？原来领海界线之划定另有进行。2月27日，行政院令饬海军部办理勘界事宜，该部奉令后，即成立了勘界委员会。勘界委员会对领海界线又重新作了讨论，主张应以三海里为界，指出“领海界线国际公约规定为三海里，本国既入国际公团，自不能于三海里外增加尺寸”，而财政部最初原呈中“所请扩充，仅为缉私界程，此界程又实系领海范围以外之特种行政权”，行政院所拟“领海界线为十二海里，当系指缉私权界程而言”。勘界委员会查阅了以往勘界详情，颇为赞同1921年海界委员会所作的领海议决，依照海界委员所拟勘界方法，“上海吴淞口可划线至佘山止，再由此推出三海里是普通领海之界，距吴淞口已达三十余海里”。相反，行政院所定之十二海里范围，“若依海岸潮落时所现地点，不问系何形势，推出十二海里为止”，则上海吴淞口之领海界线，反较1921年的划线缩小。因此依凭我国沿海天然之地利，三海里界线即可维护领海权益。勘界委员会所提海界委员会领海议决一事，是指1921年北洋政府为阻止日人在渤海侵渔，曾由总统府、国务院、外交部、海军部、税务处五部门派员组成海界委员会，专门讨论领海问题，该委员会参考国际法、国际惯例，对领海问题进行了详尽的讨论，最终议定了中国领海三海里范围及其划界方法。海界委员会虽然就领海问题进行了深入探讨，并作出了决议，却没有对外公布。不过，其关于领海问题的认知是晚清以来官方最为深入的一次，故而产生了深远影响，此后历次的领海问题讨论，均会提及海界委员会的讨论详情及议决。
勘界委员会之议经由行政院审查，决定交海军部、外交部、参谋本部再行研究。4月15日，三部门会议议决“前次海军部所主张暂仍以三海里为领海尚属可行”，并将议决结果会同函达行政院。4月28日，行政院第22次国务会议作出决定：“领海范围定为三海里，缉私界程定为十二海里，由财政部拟具缉私界程之实施及宣告办法，呈核并均报告国民政府记录。”至此，中国的领海及缉私范围均已明确划定。
至于对外公布，5月28日国民政府已指令行政院训令外交部向各国政府宣告。6月初，各驻华使馆均已收到外交部关于领海及缉私范围的照会。同时，6月5日梅乐和也向各关税务司发布了海关缉私界程的通令：“政府根据海关需要，为保障税收，主张有权在以中国海岸起算之十二海里范围内实施缉私。根据国际公认惯例推论，任何船只在十二海里范围内违犯中国税法可一直追缉至公海。但必须于该船尚在十二海里范围内时开始。”由此，中国海关缉私界程十二海里已正式宣告中外，从而具有了法律效力，为海关缉私提供了法律依据。
三、日本对中国缉私范围划定的干预
中日甲午战争后，日本对华商品输出快速增长。至20世纪20年代，中日贸易总额保持在3—4亿美元，约占中国对外贸易总额的20%—30%。中国实施新税则后，税率提高，自然对日本影响最大，猖狂的走私活动中日商最为活跃。新税则实施的第一年，华南走私贸易增长最为明显，其走私物品主要为日货。走私者驾驶快速的小汽船麇集于台湾，并从“此岛各口将糖、汽油、杂货、海货等高税商品，运往福建多岛屿之沿海线上的许多小市镇和村庄，牟取暴利。”据1930年12月北海海关《关于走私事项报告书》记载，仅1929年上半年，走私煤油运入广东省的就有35000箱。日商走私得到了日本政府的支持，若国民政府划定缉私界线，严格执行缉私制度，对其走私贸易必然是沉重的打击，因此日本政府对中国缉私界线的划定十分关切，并力图阻止该制度的施行。
早在中国讨论缉私范围之初，即引起了日本的注意。1930年2月5日，日本驻南京领事上村伸一向日本外务大臣币原喜重郎报告，称据报纸报道，国民政府正在确定领海及缉私范围，缉私范围“大致实施原则包括：一、可对沿海十二海里以内违反税关规则的船舶进行临检；二、税关认为必要时，可对所有港口逃出沿海十二海里范围的船舶进行追赶临检。”上村伸一所报告内容，系指当日《申报》中《领海范围大纲》一文，该文刊载了国民政府相关部门对领海及缉私界线的讨论详情。币原喜重郎对该报告作了何种批示，因未能检索到相关史料，而无从得知。不过，5月2日，日本驻厦门领事寺岛广文向日本驻上海总领事重光葵通报了同一件事，“总税务司梅乐和提案，为防止走私将领海扩大为十二海里，行政院已经采纳该提案，财政部长将就此事下达训令”。重光葵随即将通报内容转发上村伸一，并要求其向国民政府探询中国是否已实行十二海里缉私范围，经确认“财政部及其他部门并未发出划定缉私界程十二海里的训令”。因得到国民政府的确切答复，日本对中国划定缉私界线之事暂未进行干涉。
尽管日本就中国划定缉私界线一案暂未作何表示，但是1931年初国民政府划定领海及缉私界线时，却不得不考虑日本的压力，故各部门往来文件均采用密件形式，以防止日本从中作梗。待至缉私界线确定，中央政治会议密函国民政府“此案既经决定，行院似无须用密令，惟系一部分决定，似仍不以登报为宜”。缉私界线不宜登报，亦说明了国民政府有所顾虑，不希望此事引起太多关注。
国民政府对外公布十二海里缉私界线之后，即遭到了日本的强烈反对。6月2日，外交部以照会形式，正式通告已升任日本驻华代理公使的重光葵，声明为税关执行缉私，国民政府已划定十二海里为缉私范围。重光葵随即将照会内容电告币原喜重郎，向其请示应对之策。对此，币原喜重郎表示，除了日美两国所签订的酒类运输管理协约外，日本不认可其他国家在三海里范围以外行使缉私权，而此次“中方单方面将此规则延伸至三海里之外，已不在我国容忍范围之内”，指示重光葵暂时先观望中国缉私新制度会施行到何种程度，并打探其他各国有无异议，再根据中国施行结果，联络其他各国，协商反对措施，故而“对中方暂不做回答”。至6月27日，重光葵认为暂时不表态，似有不妥，容易造成国民政府误以为日方已经默认十二海里缉私范围，于是又致电币原喜重郎称，“我方若不表达任何反对意见，有造成事实承认中方措施之虞，对此事请尽快回电指示如何回答”。7月2日，币原喜重郎电复重光葵，再次表示日本“不认可在领海毗邻区行使当事国权力”，且考虑到“中国会不会以后在渔业管理等其他问题上，将范围扩大至十二海里”，亦不能认可中国十二海里缉私制度，因此指令重光葵向国民政府声明，即使是防止走私，日本船舶也“绝不能接受三海里之外的管理”。此外，他还指令重光葵再次打探各国对中国缉私新制度的态度。显然，尽管中国划定十二海里缉私界线是经过深入讨论，有法理依据和国际惯例可循，但日本出于自身利益的考量，坚决反对中国的十二海里缉私制度，还企图联合其他国家共同对此进行干预。
事实上，其他各国对于中国划定十二海里缉私范围并未表示反对。7月4日，日本驻北平领事馆参赞矢野报告币原喜重郎，他曾专门向英法两国驻华公使询问对于中国十二海里缉私界线的态度，两国公使均表示，已向本国政府报告此事，但一直未收到相关指示。7月6日，在各国驻华代表宴会上，各国代表曾谈到中国划定缉私界线之事，亦均表示已将此事报告本国政府，本国政府并未就此事对中国采取任何措施，且大部分代表认为此事与本国没有实质上的利害冲突，个别利害相关国家的代表则仅表示中国单方面宣布十二海里缉私界线有失稳妥。美国公使认为来往于中国沿海的美国船只并不多，且美国已在酒类管控问题上采取了十二海里政策。之后，矢野又从美国公使处获知，美国政府并不反对中国新缉私制度，但要求中国在实施缉私时，只能由海关官员对美国船只进行临检搜查。由此可知，各国政府对中国十二海里缉私制度并没有提出异议，即使利益相关者对此不满，亦鉴于中国施行的新制度符合国际惯例，而未明确提出反对意见。基于各国的态度，日本欲图联合他国共同反对中国十二海里缉私制度的计划落空了。
为获得日本对中国十二海里缉私制度的认同，国民政府多次向日本解释该制度的合法性。外交部指出十二海里缉私界程“属于海关管控范围，绝非普通领海范围，原本为公法所认可”，并且是援例英、美各国走私管控政策制定的。外交部甚至还颇为强硬地表示，此事“没有会议讨论之余地，难以处理日本船舶不接受约束之说法”。然而日本并不赞同外交部的解释，反指责中国在三海里以外海域查缉走私，违背了国际法确立的公海自由原则，在十二海里范围内缉私只能对“承认或默许的国家之国民采取强制措施，对不认可的国家之国民不得采取强制措施”。对于日本的指责，外交部强调：“领海以外海域原则上认为是自由的，但也绝非没有国家根据财政、警察以及卫生上的必要性，将其正当权力扩大到领海以外区域的例子，最近的国际法编纂会议上中也有‘Continuous Sea’的主张”，中国“将海关的管控区域扩至十二海里，正是基于警察上、财政上正当且必要的理由”，况且“若沿海国家在认为必要的情况下，尚不能扩大管控区域，公海自由反而会更方便海盗之辈”。中国施行十二海里缉私制度“不仅不会让从事正当贸易的商人受到损害，反而会使他们受到直接或间接的保护”，故此“中国有关本事件的规定完全无可争议”，“日本商民不应受此规定约束的主旨，中国政府无法认可”。尽管外交部从国际惯例和法理依据两方面阐明了十二海里缉私制度的合法性，却仍未获得日本的认同。9月，外交部提交给行政院的报告中谈到，各关系国驻华公使接到十二海里缉私界程的照会后，“均无异议，惟日本公使迭次来照抗议”，“总之，领海范围与缉私必要界程系属两事，不能并为一谈，日使虽极狡辩，而我所持之理由固甚充分也。”面对日本的压力，国民政府并未向其让步，日本未能阻止中国施行十二海里缉私制度。
为使海关缉私更具效能，1934年6月19日国民政府颁布了《海关缉私条例》，该条例中重申了十二海里缉私界线，其中第十条规定：“船舶在中国沿海十二海里界内，经海关巡轮以鸣放空枪或空炮为信号，令其停驶而抗不遵照者，得射击之。”第十一条规定：“船舶在中国沿海十二海里界内，或经追缉逃出界外，将货物或关于船舶货物之文件毁坏或抛弃水中，意图避免缉获者，处行为人二千元以下罚金，并得没收其船舶。”从该两条规定中可知，中国海关仍然施行十二海里缉私制度，且在十二海里以外可执行紧追权。
尽管国民政府没有屈从于日本对中国十二海里缉私制度的干预，但事实上由于日本的不承认态度，给海关查禁走私带来了困难，有时甚至不得不对日本采取暂时的妥协退让政策，其中最突出的表现是“专条”号事件。1935年5月10日，中国海关巡舰“专条”号曾在厦门沿海三海里以外海域检查两艘日本渔船。日本为此实施报复，5月30日当“专条”号拖带两艘缉获的中国走私民船向大担岛灯塔行进之际，被日本两艘驱逐舰逼停，日本武官强行检查“专条”号海图，又诬指“专条”号缉私地点在“离中国海岸三英里以外之海面，越出中国领海范围”。随之，日本驻厦门领事又以“专条”号在公海检查日本渔船，有违公法为理由，向厦门海关提出抗议，要求海关保证以后不再发生类似事件。厦门关税务司多次致函日本领事进行解释，均无效果。鉴于日本领事态度强硬，为避免事态扩大，6月6日总税务司署通告各关，“各缉私舰在近期的紧急巡逻中应严格遵守十二海里以内的界限……暂时放弃十二海里以外追踪的规定”。可见，通令中海关暂时放弃了十二海里缉私界线之外的紧追权。至6月12日，因“专条”号事件交涉仍无结果，总税务司署又通令“海关缉私船不得在三海里之外的海面上阻拦任何船只”。此后，“专条”号事件风波不了了之，但此事无疑影响到了中国海关的正常缉私。
四、结语
近代以来，中国海洋权益屡遭他国侵犯，中国政府在维护权益过程中常因界线不明，而与他国发生纠纷。南京国民政府实行新税则后，走私活动日渐猖獗，从而催生了缉私界线的划定。诚然打击走私需要海关具备强大的巡缉能力，仅靠划定一条界线并不能有效遏制走私，但十二海里缉私界线的划定实际上具有双重意义。首先，它的划定促进了制度性建设，明确了海关打击海上走私的范围，为海关在特定海域内行使缉私权提供了法律依据。其次，十二海里缉私界线的划定，不但是一项缉私制度建设，更是一项海洋制度建设。缉私界线需以领海界线为前提，或与之重合，或再向外推扩若干海里。南京国民政府在1930—1931年讨论缉私界线之前，北洋政府已就现代海权理论和划界原则进行过数次讨论，其中1921年海界委员会的讨论最为深入，该委员会通过研习国际法、国际惯例提出了中国领海三海里的主张，并就沿海国家享有的渔业权、税务权、引水权、海防权等权益进行了讨论，然而此时的与会者对于海权的认知有一个误区，即将以上四项权益都包含在领海权之中，认为其界线与领海界线完全重合。而此次国民政府划定缉私界线的过程中，对现代海权观念进行了重新认知，提出了国际法、国际惯例中均认可的毗连区制度，说明了领海界线与渔业、缉私等界线并不完全重合，这无疑是中国现代海权认知的又一次深化。在此认知提升的基础上，国民政府制定了灵活的海洋制度，以三海里为领海界线，十二海里为缉私界线。纵然中国缉私界线的划定，是以国际法、国际惯例为依据，亦获得了各国的认同，却遭到了日本的干预，其以强权对抗中国正当权益的诉求，暴露出了日本军国主义的侵略本质，对华扩张是其既定政策，而十二海里缉私制度威胁到了日本的侵略扩张，它的制定与推行势必会大受日本的影响。但值得肯定的是，缉私界线的划定与施行，是国民政府积极运用国际准则维护海洋权益的国家行为，展示了其在现代国家建设与履行国家职责方面的进步。
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