威权协商：中国范文政治发展的协商转向（三）
52fw.cn 04-16 次遇见编者按：本文系何包钢与马克沃伦撰写的论文，由田飞龙与张瑞翻译为中文，中文版由作者和译者授权FT中文网发表。何包钢系澳大利亚迪肯大学国际与政治研究学院国际研究讲席教授；马克沃伦系加拿大不列颠哥伦比亚大学哈罗德和多丽梅里莱斯民主研究讲席教授。田飞龙系北京航空航天大学高研院/法学院副教授、中央社会主义学院统一战线高端智库驻站研究员、法学博士；张瑞系北京航空航天大学法学院硕士研究生。本文分上、中、下三部分刊发，这是第三部分；刊发时略去原文注释。
六、为什么威权政权会使用协商机制？
除了证据问题之外，现在让我们谈谈威权主义概念中隐含的另一个问题：为什么威权政权中的精英会诉诸于设计并鼓励协商实践和协商机构？当然，我们不应该排除规范动机：后毛泽东时代，中国新儒家文化对领导者施加道德责任，使其根据共同善来治理、示范美德并关注他们所监督的大众的福祉。 当代的儒家有时认为，既然政治监护体制（guardianship）遭遇了失败，民主就是达到善治的次优路径。 毛时代“群众路线”的最后一个影响是确立了精英应该问政于民的规范。
但即使存在这样的动机，他们也需要与掌握权力的精英战略利益相一致，并且需要与已建立的演变为此种实践的协商机构相一致。从战略角度看，表2显示出了中国共产党的孤注一掷，即在治理层面开放参与的领域，此举将把政治诉求引入到协商以及一些高度受限制的民主领域，涵盖了大众阻碍和对政权层面民主化的需求。这次孤注一掷的背后是一个功能主义者的故事，从广义的角度来看，这个故事在发展背景中很常见。在使用术语“功能主义者”时，我们不提出因果解释，这不是功能主义框架要做的。相反，他们通过将社会环境的注意力集中到正在失去能力、正当性和权力的政治制度上，从而确定了一大类问题。
在中国的背景下产生协商试验的环境，主要是由于市场导向的经济迅速发展，导致了中产阶级的规模扩大，税收来源多元化，从而对与发展相关的管理体制提出了新要求，产生了两极分化和环境问题，产生了内部移民，并降低了国家介入命令和控制政府的整体能力。
虽然威权精英的正当性和能力需求与协商之间没有必然联系（正如威权政权的历史所充分说明的那样），但在命令威权主义效力受限的条件下，它们之间可能存在着偶然的联系。例如，正当性与协商之间的关系有时在国际外交以及全球公民社会中越来越明显。例如，在全球关系中，权力不是以民主的方式分配的。但是，经常有多种权力限制强大的国家和其他行为者的能力，这种能力使得它们不必花费高昂成本便可以将它们的意愿强加于人。在许多情况下，尽管没有民主的包容性机制，但对成本的认识足以激发协商。类比来说，在国内威权的环境下，国家很少有足够的权力来控制一切反对手段。当他们这样做时（如在朝鲜），他们会付出高昂的经济代价，随后通过资源约束简单地限制了政权的权力。相反，由于经济快速发展，在中国权力的来源（和资源）正在迅速多元化。在这种情况下，通过命令和控制的治理很可能是失效的，因为它对信息和学习不敏感，并且不会产生激励参与者的正当协议。协商的作用可能只是更有效地维持秩序、汇聚信息并产生合法决策。
#p#分页标题#e#在这种情况下，随着与发展相伴而生的否决权的分散以及对政治权力分配的控制，比如村级选举，协商政治的有些激励机制可能产生负面影响。在有诸多否决权的情况下，以发展为导向的精英们将受到激励去协商：收集信息，将冲突的公私双方带到谈判桌上，并锻造足以治理的诸多同盟。
其他类型的激励措施会更积极。协商应该对治理发挥作用，促进商讨、谈判和学习，并且它应该能够支持在政治复杂情况下采取集体行动这一合作的正当形式。像中国共产党这样的发展型精英不仅需要服从，还需要多元参与者的自愿服从。因此，如果协商产生正当性，即使没有民主式的分散授权，精英也会有动力去追求协商。如果存在这些条件，那么我们可能会期望看到所谓“治理驱动的协商”的出现——也就是说，精英们为拓展国家治理能力而使用并鼓励协商机制。
有一些功能性理由用以说明为什么一个威权政权为了追求发展议程可能会使用协商机制，当然这并不意味着它一定会这么做。但就中国而言，这些功能性压力是真实而紧迫的。为了保持发展的正当性，中国共产党必须为13亿以上的人口提供基础生活水准和社会服务，根据中共自己的计算，这需要中国的年经济增长率最低值要维持在7%到8%之间。在内部，它管理着7400余万名党员，这个数字相当于处于世界第17位的国家人口。它面临着无数的政治、社会和经济问题，从日常的农民和劳工行为到向新富阶层征税、环境问题、安全问题以及腐败。这些功能性需求并不能立即解释威权主义的协商反应。但它们确实提出了一系列更为具体的假设用于解释为什么中国政治精英可能会采用协商机制。
第一，也许是最重要的，即协商机制可以选择异议并维护社会秩序。依据赫希曼（Hirschman）提出的退出、声音和忠诚的类型学，中共在控制异议的三种手段中的两种手段面临着功能性限制。目前，中共借助退出策略高调地控制着政治异议，允许异议人士移民到美国和其他国家，以尽量减少他们的国内影响。在内部，中共以高级职位、特权和津贴笼络了党员的忠诚。但仅仅由于他们的人数，这两种策略都不适用于数以亿计的普通中国人，他们颇有能力进行集体形式的异议。压制总是有可能的，而且经常是有选择地对付内部的持不同政见者。但像所有公然强制的手段一样，对压制的过度使用会带来收益的递减。就中国而言，压制面临着破坏支持其发展议程日益增加的公开性，以及引发可能带来经济后果的国际关注的风险。因此，发言权是控制异议和维持秩序的剩余选择。中共一段时间以来一直奉行将异议人士引入司法系统予以审判的做法 ，以及进行低级别的选举。 但中共官员通常经过反复试验发现，定期和频繁的协商会议可以减少所发生的社会冲突和投诉，同时节省资金、人力和时间。正如赫希曼所指出的，与多党制相比，一党制甚至可能会增强意见的激励作用，因为有限的退出选项的可选方案更有可能增加意见的内部压力。“顾客、选民和党员可以通过很多方式来表达他们对一家公司或政党的不满，并让他们的管理者非常不舒服；只有未必是最重要的少数异议方式，会导致其失去销售额或投票，而不是管理者的失眠。” 的确，仅仅因为中共不能主张基于选举胜利的正当性，所以它必须留意产生正当性的其他方式。
#p#分页标题#e#然而，在这里，我们提出了两种可能性，简单称之为协商威权主义和协商主导的民主化。这两种可能性的关注点在于政治冲突管理的策略和决策，而非经济所有制和影响力的模式或高压的国家权力。尽管我们认为协商主导的民主化是一种更为长期的可能性，但是在短期内，我们预计协商威权主义会占据上风。
第一种可能性，即协商威权主义，意味着协商影响可以稳固威权统治，而反过来威权统治越来越被限制为一种与产生协商影响的程序相兼容的方式。在这种情况下，威权政治资源被用来调动协商机制。协商影响在范围和议程上受限，并且脱离于政治运动和独立的政治组织。协商性实验是本土化和管理良好的，以防止它们超出特定政策领域、政府或地区的范围。按照这种逻辑，如果协商能够在产生行政能力的同时成功地分散并限制其对立面，那么它将使中共避免政权层面的民主化。在这种情况下，威权统治将持续转变为这样一些方式，即引导和管理由经济发展所引发的政治需求，以这样一种方式，威权统治得以维持并强化。更具体地说，我们可以期待以下观点，在今天的中国所有这些观点都可以被注意到。
胁迫是有针对性的和受限的。尽管国家权力仍然无处不在，但权力的运行方式却被改变为能够并且需要采取协商方式来进行政治争论。根据协商威权主义，胁迫的运用将被持续驯化和规制。当与治理相关的冲突形式被引导到协商解决问题的领域时，强制力量被谨慎和有选择地用于消除有组织的政治异议人士。
通过权利和协商使权力规范化。中共继续逐步授予公民权利，包括拥有财产的权利，同意转让的权利以及同意对个人有影响之公共项目的权利；选举地方代表机构和官员的权利，管理地方资金的权利；以及某些福利权利。私人社团的有限权利已经制度化。重要的是，中国可能会逐步但系统地建立一个将法治制度化的司法体系，使这些权利具有独立的效力。
中共放弃一些权力以作为其未来的政治投资。中共计算出，将一些权力交给地方和行政程序将产生具体政策或与问题相关的问题解决方案，从而为其持续的正当性建构一个零碎但可复原的基础——即皮埃尔罗桑瓦隆（Pierre Rosanvallon）所称的“破坏性合法化”（destructive legitimation），在复杂社会的治理策略中可以更普遍地观察到这一点。 面对官方意识形态的弱点，这些地方性和分散性的合法化支点支撑了党的整体正当性，从而增强其政治能力。
那么，在这种情况下，威权协商的功能性效力就代替了政权层面的民主化。当前中国协商威权主义的初期形式将演变成一种更为一致和发展性的治理类型，在这种类型下，更为有限、微妙和有效的形式取代了更为粗暴的权力运行。政治正当性将通过协商方法、领域设置和政策产生。中共继续鼓励地方官员发展政治参与和协商机构，以遏制猖獗的腐败问题，减少胁迫，促进基于理性的说服。它邀请普通公民、专家和智库参与决策过程。但是对议程和结果的最终控制仍然掌握在党的手中，而这超出了民主程序的范围。当然，能够使权力这般软化、规范化和文明化仍然取决于中共精英和地方领导人的智慧，这些人在受到协商正当性影响的激励下必须得足够开明。然而，在这些条件都成立的情况下，协商性政治过程的理论可能性将成为复制和复原威权治理的重要组成部分——这种可能性在关于政权转型以及协商民主的文献中仍然没有得到充分研究。
#p#分页标题#e#八、威权协商的发展逻辑之二：协商主导的民主化
从十八世纪和十九世纪的英格兰到20世纪70年代的西班牙，民主化转型主要是社会主导的，这往往与市场主导的发展联系在一起。从自主的社会力量推动了民主化的意义上说，这些转型是“自由”的。20世纪70年代末和80年代的民主转型在政权层次上倾向于由威权体制转向多党选举治理，并伴随着使立法权制度化、司法独立以及保障社会自由和自治权的宪法性变革。例如，民主转型的波兰团结公会模式引起了民间社会对政府的强烈反对，并迫使政府走上谈判桌。
中国的大多数研究通过从一党制到多党选举民主制的政体转型来关注民主化。政体层次下的改革——在地方一级，行政和决策过程以及司法的改革——不可能导致政治体系更加广泛的民主化。 然而越来越多的中国知识分子认为在威权机构内部发展协商程序可以通往民主。一些人认为，如果改革的类别、层次和密度通过产生民主的功能效应改变其（威权）性质，民主化可以在一党统治中发展。如果这一轨迹成为现实，它将是独一无二的：我们知道，没有逐步制度化协商导致政权民主化的例子。事实上，在转型文献中也不能将这一可能性概念化。
但我们可以将这种可能性理论化。如果威权精英越来越依赖协商作为其决策正当性的来源，那么民主授权也可能逐步增长，部分原因在于协商只有在其有空间和包容性以产生影响时才能提供正当性。 这一发展将基于增强制度效果的理由而促使新制度超越旧制度，并将其性质转变为民主方向。通过以下机制，协商可能成为民主化的前沿。
协商正当性倾向于包含所有受影响的人。当其他正当性来源——意识形态、传统顺从或经济利益失败时，协商提供了产生正当性的手段。当参与者被通过直接或可信的代表机制纳入讨论程序中时，协商产生了“有用”的正当性，并且参与者认为他们已经影响或接受了程序的正当性。由于阻碍（基于权利的和基于抗议的）和退出的策略在中国广泛存在，所以精英有动力将协商制度扩大到包含受政策影响的所有主体。例如，温岭地方官员要求每户家庭派一名家庭成员参加关于征用土地或房屋拆迁的公开听证会。当这种策略未能包括所有他们认为会受到影响的人时，他们采用了随机选择的方法来确保广泛的代表性。
咨询和协商参与的经历改变了公民的期望。与此密切相关的是，对于政权来说民主制度更容易启动而不是撤回。一旦国家赋予了民众发言权和权利，它们就成为期望文化的一部分，将请求者转化为公民，并使政权难以逆转民主改革。例如，温岭市党委书记报告说，当地方官员没有首先举行协商会议便作出决策时，他经常会收到农民的投诉。温岭市的一个乡镇——泽国镇官员，持续重复着协商民意测验，部分原因是他们担心不这样做会违反先前实验所产生的民众期望。这种传闻证据得到民意测验结果的支持，调查结果表明泽国镇公民希望他们的政府每年都组织对预算进行协商投票，并相信他们要这么做。对“政府是否认真采用了协商民意测验”这个问题的回答为0-10分，其中“不太可能”是 0分，“最可能”是10分，在2005年的调查中这一问题的回答平均分是7.55，但是在2006年的调查中增加到8.43。对于“你认为政府会采纳协商民主会议的结果吗”这个问题，平均得分从2005年的7.33上升到2006年的8.16。泽国镇官员正在通过协商民意测验制定一个正规化的年度预算程序。
#p#分页标题#e#协商倾向于制度化的决策程序。当协商正规化时，其趋向于制度化。制度化可以由公民期望驱动。但是，也可以由通过引入协商范围和具体领域并想要保持对政治需求之控制的精英来主导。这种倾向在政府的关注点中是显而易见的，政府关注于建立一个非专断的合宪性监督的司法体系，这一体系的存在是民主化的一个条件。中国似乎正在逐渐地从一个工具性的“法治”转变为一种不仅约束公民而且约束政府官员的规范性“法治”。决策程序的制度化也更直接可见；例如，在2004年，福建省政府发布要求，每个村每年至少举行四次公开会议，并详细规定挑选参与人和进行会议的程序、主持人的角色、记录笔记以及将会议与村决策过程相联系。早在2002年，温岭市就规定乡镇每年要举办四次民主圆桌会议。2004年，该市进一步明确了这些会议的程序，明显的目标是深化其民主资格。2008年7月，国务院发布了一项国家规章，要求所有县级和市级政府在作出重大社会政策时要举行公开的公共听证会。重要的是，该规章规定了程序，显然旨在确保听证会的合法性、“科学性”和民主正当性。2010年，国务院起草了三部规范公众参与的国家指南。其中一条要求各方首先提出支持论点，然后再提出所有反对论点。另一个程序关注于鼓励和管理公开听证会上的公开辩论。有趣的是，这些规定反映了协商民主的原则并将其制度化，强调公众参与的平等、公平和公开。