清末新疆兵制改革析论

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　　内容提要：20世纪初，清政府为挽救危局开始在全国推行“新政”，拟按照西方近代化军队模式改革兵制。新疆在时任巡抚潘效苏的主导下，实行了与内地省份不同的兵制改革模式，即遣散内地湘籍为主防勇，改练本地世袭兵，其意在财政捉襟见肘的情况下开源节流，开发本地的人力与物力资源。但这种改革模式不仅未达到预期效果，反而徒增耗费，为边疆稳定与安全留下隐患。

　　清朝统一新疆后，当地驻军主要以八旗与屯防绿营为主，辅以隶属阿奇木伯克的回兵保障后勤、维持地方治安，在一定时期内起到了内震慑、外御侮的作用。嘉庆以降，清朝国势转衰，而新疆八旗、绿营承平日久，战力低下；各级军府官员尤其阿奇木伯克骄奢淫逸、腐败丛生，导致军府制下的各类军事组织难以尽责。至19世纪60至70年代，随着阿古柏入侵以及沙俄强占伊犁，军府制下的军队组织几乎被摧毁殆尽。为应对外部势力对领土的蚕食，加强西北边防，清廷在收复新疆后于光绪十年（1884）正式建省，军制随之有了较大调整。前两任巡抚刘锦棠、魏光焘先后对原军府制下军政合一的兵制进行了大刀阔斧的改革，以收复新疆的湘军等关内地方勇营为基础建立标营制度，即参用绿营管理体系，采取定额饷、定兵数等措施进行“留兵改营”；同时裁撤冗官、冗兵，统一号令，以免政、军出自多门。其后，在洋务运动的影响下，继任巡抚陶模、饶应祺又对新疆的标营制度做了进一步改革，按西式操法组建了“练军”，一定程度上增强了清军战斗力。20世纪初，清政府开始在全国推行包括军事体制改革在内的“新政”，在此背景下，时任巡抚潘效苏也开始对新疆兵制进行了改革。

　　有关晚清近代化进程中军制改革问题的研究，学术界已经取得了大量成果，但对于清末“新政”背景下新疆军制改革的具体情形，特别是其中兵制改革模式与当时新疆财政状况的关联性却着墨不多。本文拟在前人研究的基础上，以中国第一历史档案馆相关录副、朱批奏折及《新疆图志》《清代新疆档案选辑》的相关记载为主要参考材料，试做进一步探讨。

　　一、兵制改革的背景

　　光绪二十年（1894），清朝在甲午战争中战败，引发朝野震动，清廷遂有改革军制、组练新式陆军的一系列举措。因此项改革所费甚巨，清廷在光绪二十二年(1896)诏令:“练兵一条,为各省将军、督抚事责,不论绿营、勇营,当此饷项支绌,均应大加裁汰。”不久又以袁世凯在小站编练的新式军队为样板,正式拉开了清末编练新军的序幕。但新疆由于地处边徼,当时建省不过十几年，且与“英、俄接壤，防务刻不容缓”，实际未能立即全部裁革。直至光绪二十八年九月（1902年10月）潘效苏任巡抚以后，新疆的兵制改革才正式纳入议事日程。

　　潘效苏在上任后的第二年即上疏朝廷，正式奏请遣散内地营勇，改练新疆本地世袭兵。这些营勇主要是同治年间在镇压天平天国过程中兴起的以湘军为代表的地方勇营，其原本属于“因事而募，事毕即撤”的性质，但后来由于种种原因，各地营勇逐渐留防，称为“防勇”或“防营”，遍布全国。防营一般设有营务处，由统兵将领率领，受钦差大臣或地方督抚节制。新疆勇营大多是在左宗棠收复新疆后为应对英、俄列强而驻防各地的，合计约七八万人，其中以湘、楚马步60营旗2.5万余人分驻天山南北，嵩武军马步14营驻喀什噶尔、英吉沙尔等边境地区。这些勇营经过不断裁汰逐渐在新疆南北两路形成了包括省城抚标、喀什噶尔提标、阿克苏镇标、巴里坤镇标、伊犁镇标和塔城协标等在内的标营体制，总规模约3.1万人。这些标营此后在相当程度上取代绿营承担了卫戍边疆的职责，并成为新疆建省后当地驻军的主要来源。但这种标营体制在当时已然落后，且与“新政”所倡导的近代西方军队体制不合，故首先成为兵制改革与裁撤的对象。

　　至于改练本地世袭兵，潘效苏认为新疆伊塔等处“满、蒙、缠、哈划地分居，南路各城概系缠回”，只选募汉兵很难有足够兵源，故需从新疆各地直接招募本地百姓充为士兵。他还特别强调本地百姓“最耐寒苦”，如能加以训练，以官带兵、以兵代勇，可与内地兵勇无异。建议在南疆招募本地兵员，以年力精壮者轮换充当，拨以土地、牛、马、羊等充薪饷，建立“世袭兵”。既可因地制宜，又可因俗而治，为巩固边防之上策。

　　在新疆一直未能实施兵制改革的情况下，潘效苏就任巡抚后执意推进，其中恐有急切谋求政绩之嫌，但主要原因在于以下两点：

　　第一，“新政”的压力。《辛丑条约》签订后，清朝为挽救岌岌可危的统治开始推行所谓的“新政”，要求全国各地按照西方近代军队体制编练新军。光绪二十七年（1901），清廷令各地将军督抚将原有各营分为常备、续备、巡警等军，精选若干营，更定饷章，一律操习新式枪炮，认真训练，以成劲旅。在朝廷的不断申斥催促下，各省改革军制、建立常备军的工作渐次展开，但新疆却落到了最后，潘效苏此举显然是被迫响应朝廷“新政”。

　　第二，财政的困境。新疆财政收入原本就难以自给，包括驻军俸饷在内的财政支出主要依赖中央政府和内地各省的“协饷”。新疆的内地营勇属职业兵种，每年所费甚巨，新疆建省后兵员虽屡经裁减，仍有2万营勇驻扎。《辛丑条约》签订后，清朝需赔款4亿5千万两白银，新疆每年亦摊赔40万两，原本窘迫的财政状况更是雪上加霜。加之内地各省因摊派赔款自顾不暇，以致协饷调拨日益艰难，原本就不能自立的新疆财政完全陷入困境。改练以本地兵员为主的世袭兵，以地亩、牲畜等充饷，不仅能缓解新疆财政困局，也可以减轻朝廷与内地各省负担。

　　二、兵制改革计划与试行

　　潘效苏在给朝廷的奏折中阐明了其改练本地世袭兵的基本思路。

　　其一，给予土地令世袭兵耕种，是为“屯”。建议以马、步两万人为定额招募兵员，以本地民户三丁以上者为兵丁，各拨给土地十亩，免其租赋，以十年为期，这些士兵大约二十岁左右入伍，三十岁左右出伍，再以其子弟中年力精壮者接换世袭。兵士不仅能够自耕自给，且垦地所产之粮犹有余，数口之家便可以自给自足，不再需要由朝廷发给粮食、银两。

　　其二，给予牲畜令世袭兵牧养，是为“牧”。由朝廷先以牲畜拨给世袭兵，每步兵分得牛、马各25头，羊50只，共100只；护兵、亲兵及营旗各官以上再层递加倍，先发给二成，即牛、马各5头，羊10只；马队世袭兵以上递加。为加强管理，将这些牲畜统一放予官山牧养，三年后则皆膘肥体壮，五六年后可积足十成，即可作为“孳生定额”。为筹集马匹，建议将巴里坤、济木萨两处马厂之马稍资散放，改作世袭兵牧用。

　　此外，潘效苏还强调，多拨地亩少给牲畜，并令世袭兵及家属自行耕牧，待足资养赡后“岁取其利”。他预计这样以屯牧之利自给自足，农民定会积极参与。从此新疆便“无营官缺额之弊，无兵勇饥溃之虞”。以上设想完全是出于降低养兵成本、缓解财政窘状的考虑；其改练之世袭兵仍旧归属原来的标营体系，只是将原来以内地勇营为主的兵源改为以新疆籍贯世袭兵为主的兵源而已，在本质上并未触动旧兵制。有学者认为，此次改革“完全抛弃了原有以勇营体制为核心的标营体系，是清代新疆兵制的一大变革”。笔者认为这一看法还值得商榷。

　　即使这样，改练世袭兵的前期成本新疆自身财政仍旧无法承担，所以潘效苏建议朝廷借款200万两，以贷款形式先行将兵制改革事宜办起来。然而清廷用款之处甚多，对此并未给予明确答复，此次方案因饷银无从着落而暂时搁置。潘效苏只能先通饬各标营清偿旧饷，满发新饷，保留小部分营勇。

　　光绪三十年（1904）七月，潘效苏再次请奏清廷，因欠饷过巨，前任巡抚饶应祺在卸任之时就曾遭到驻防省城抚标“拦舆索饷”，几乎哗溃。如若留之内地籍营勇不裁则极易引发大规模哗溃。而喀什、伊犁、塔城与英、俄势力范围接壤，边防尤为吃紧,如若驻兵人数始终不足,一旦遇到外患则“不足以资弹压”。此次上奏引起了清廷的重视，基本上认可了其兵制改革的具体方案。新疆也首先从遣散营勇开始，将兵制改革试办起来。

　　在遣散营勇的过程中，潘效苏本意酌给遣勇回籍者恩饷以示体恤。但由于财政吃紧，下属各地方又疏于管理，致使迪化及阿克苏、喀什噶尔、伊犁等重要地区的兵勇无法正常谋生，出现了“今日在此营告假，明日又在彼营投名”之事，最后无事可做只得告假回籍的假勇现象。同时，由于裁汰的人数众多，乌什协标出现了因官员麻痹大意，370名未经“造具花名、年籍、箕斗清册”的兵勇直接回籍的现象。这些假勇不仅不能守疆卫土，还极易对地方稳定造成危害。所以勉力为之的兵制改革开始便困难重重，充满变数。

　　三、兵制改革正式推行与废止

　　在改练世袭兵“饷项无著，旋兴废”的情况下，潘效苏无奈只得期待朝廷催促各省协饷如数如期解到；同时，被迫按“新政”要求对原改制方案做出调整。光绪三十一年（1905）潘效苏第三次上奏朝廷，请将世袭兵改制为与内地相同的常备新军，但仍以加强屯牧之态势，扩大改练军队之规模为主，并提出了改世袭兵为常备军的基本思路和具体措施。

　　第一，减兵省费，先筹给羊只。原拟尽数遣散各类标营营勇2.8万人，并筹练2万名世袭兵，按饷章计算年耗银152万余两，现若减至0.6万人，从什长起至营旗哨关酌量加增，这样尽管共需筹拨376650亩土地，但每亩至少可收获仓斗粮一石，值银30两，加以垦地所收之粮，合计得银60两，较之现在饷章“其赢绌大相悬殊”。他认为如此之利人共趋之，预计五六年以后，所有营旗哨官之薪水及兵丁所需盐菜、粮、马乾等银两皆可停支，可省银31万余两。这样，新疆每年只须发放办公经费11万余两，续备巡警、练勇岁饷32万余两，合计43万余两，便能够自给自足，不给朝廷增加负担。

　　他同时强调，改练世袭兵中耗费最大的实际是购给牲畜。因牛马成本高而获利轻，羊则花费少而繁衍盛，且“皮可裘、毛可织、乳可酪、肉可充食利用”，为此他提出先筹给羊只暂不给牛马的办法。原计划筹给牲畜估价需银230余万。现若先筹给羊只部分发放，以每只羊估价1两，合计需银434850两；另外开凿渠井、制备农具等项估银16万余两，总共需银60万左右。若分作三年办理，每年需匀拨饷银20万上下，与原议耗银230余万相比，能够减四分之三的费用。这样即使在筹借洋款不得的情况下，也不另需款项。

　　第二，标营与世袭兵并用。潘效苏认为，“缠民性懦，营兵全募此种，又恐缓急难恃”，于是提出应以汉、维吾尔搭配招募为世袭兵随同操练，可补内地勇营之不足；同时将裁汰后流寓下来的内地营勇留用次选，挑选年力精壮、无不良嗜好者与世袭兵共同屯牧，以“先行入籍然后归伍”。至于伊犁、塔城等地方，当地流寓营勇不多，蒙古族、哈萨克族惯于游牧不愿居住营房，“若令官兵外”，又与营制体例不相适宜。加之伊塔地区一直属于伊犁将军管辖之地，应“容与伊犁将军及塔城参赞大臣徐徐商办另案奏陈”，因此，伊塔地区暂不按照章程实行兵制改革。

　　此次改革方案很快便获得了清廷的批准。不久，新疆北路各抚标及巴里坤镇标，南路喀什提标、阿克苏镇标等各地相继设立通判、县丞、巡检等官职负责屯牧事宜，有计划地勘分地亩、开渠凿井、购买农器、筹给羊只。并在省城专门设立了屯牧总局。正式开始全面兵制改革。

　　笔者认为，无论世袭兵还是常备兵，与其说是兵制上的改革，不如说是针对新疆当时所处的特殊内外环境和窘困的财政状况而提出的一种妥协与折中方案。新疆地区屯垦戍边古已有之，以世袭兵为主的屯牧方式，在形式上与兵屯类似。若仅从缓解财政赤字的角度来看，潘效苏的设想是可以理解的；但本质上仍然只是一种权宜之计。事实上，在该设想实施后不久，其弊端便暴露无遗。仅吐鲁番一地就发生了多起百姓不愿被征为兵，恳请当地县丞调换的奏报。如：

　　托克逊缠民纳子尔八亥谨恳大人台前：敬恳者为恳乞施恩事。窃民子每月发银九钱，又有马乾银两，羊只、地亩，小的依赖有资。不料，小的患病，半载未愈，余子均幼，可否乞大人做主俯赐垂怜调换，实沾恩便，顶祝上恳。

　　葡萄沟户民阿合买提谨禀大人台前：敬禀者为恳恩事。因去岁招募世袭兵民子入营吃粮，明知有地有羊是发财的事，奈民忽得疾病，月余之久未愈，余子均未管过家事，可否求大人逾格垂怜调换，实沾恩德，无极虔叩上恳。

　　东坎尔缠妇哎子八奴、奇满沙谨恳大人台前：敬恳者为恳乞施恩事。窃氏哎子八奴之子名铁木尔氏，奇满沙之子名阿以提，均经丈夫送当世袭兵丁，氏等合家喜悦，不料氏等丈夫先后亡故一月有余，余子皆幼，家中无人照料，恳乞大人台前俯赐怜念调换，则氏等均感鸿恩不尽矣。

　　由此可以看出，尽管当地百姓对招募为兵不敢公然反对，但仍以多种事由试图逃避。可见兵制改革之困境。

　　时任布政使的吴引荪亦全程参与和经办此次改革，对其中的利弊自然十分了解。在兵制改革实施两年多后，潘效苏因贪渎问题被罢免，吴引荪继任巡抚后便立即上奏朝廷，历陈这一制度实施后的效果与弊害，奏请朝廷停止，以杜后患。此后新疆各地所招募的世袭兵一律遣散，只招募内地籍营勇；原有世袭兵粮饷、营旗官薪及办公津贴等费用也一概停支；各营旗之屯地由地方官会同查照，对原系夺自民间的土地即退原主，曾廉价买进者也一律归回并原价缴库。针对牧羊一事，要求各营旗严禁摊派、勒买，用于买羊的银两未领者停发，已领而未买羊者即行退缴归库，并撤销屯牧总局。为防止矫枉过正，吴引荪也要求各地方须严格甄别：对原系荒地今已开垦成熟之地，只要与民无碍，可让百姓照佃耕种，或变价扣抵成本；已买的羊只即将原羊移交地方官变价归款予农户，或由地方官将羊只直接发还农户。至此，此次兵制改革事实上已被全面废止。

　　四、余论

　　自建省以来，为了提升军队战力，刘锦棠、魏光焘等历任巡抚都对新疆的兵制进行不同程度的改革，但这种改革往往换汤不换药，并未触及根本的政治制度与军事体制。在清末“新政”的背景下，潘效苏虽然拟通过遣散防勇改练世袭兵的方式改革兵制，但更多是为了应对协饷不足问题，更无暇顾及军队的体制性变革，结果又回到了传统的老路上。而吴引荪甚至批评潘效苏的兵制改革急功近利，实为“徒讬空言”，仅仅是为了应付朝廷下达的任务，并未实现编练新军的目标。

　　从外部环境来看，当时新疆所面临的地缘政治形势不容乐观，为了抵御俄、英列强势力渗透与扩张，潘效苏拟通过兵制改革巩固边防，加强边疆地区的稳定与安全。从内部环境来看，潘效苏也是从新疆的实际和异常艰窘的财政状况出发，试图参照自古以来寓兵于农的屯垦政策实行屯牧，以达到开源节流，实现自给自足的目标。可以说，他的出发点是好的。兵制改革的无果而终，其原因除了上述政治制度、军事体制以及财政窘迫等因素的制约外，恐怕还有以下几点：其一是没有切实尊重南疆百姓的生产与生活习惯，让一些以务农为生的当地百姓从事畜牧业，不仅未能节省开支，反而导致操防废弛、苦累民生；其二是高估了所谓世袭兵的能力，其所招募的世袭兵多数时间从事屯牧，缺乏有效的军事训练，必然导致战斗力下降；其三是南疆地区环境恶劣，百姓穷苦；各级官员又曲意逢迎，强民为兵，减价派羊，按户派充，致使民间视为畏途。上述因素的综合作用最终导致此次兵制改革的失败。

　　尽管如此，此次改制仍然可视为新疆近代兵制改革的一次尝试，为后人留下了许多经验和教训。如何从新疆的实际出发，充分考虑当地自然与人文环境，尊重各族人民的生产与生活传统，将兵制改革作为一项系统工程循序渐进、扎实稳健地加以推进，从而顺利完成各项改革目标，实现新疆的长治久安与良性发展，都是值得今人深思的。

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