清代县级政区分等制度再探

　　摘要：清代县级政区分等制度自雍正年间提出，至乾隆十二年后大体厘定。但乾隆十二年至四十三年间，仍然发生了高达124次的缺分等第调整，其中又以中、简缺升为最要、要缺为主，迫使清廷于乾隆四十三年出台了繁简互换的规定并得到较为严格的执行，但仍有一些例外。自此直至道光朝仍有相当数量的缺分调整，咸丰、同治两朝改缺甚少，到了光绪末、宣统之际再度升温。各省内缺分分布存在反“中心—边缘”，“中心—边缘”双中心，沿河、沿海、交通线的线状分布，贴近经济中心等诸多模式。以1911年为例，附郭县的缺分等第整体上在府内占据优势地位，但仍有48个府存在附郭县缺分等第低于府内其他厅州县的情况。州县缺分与优瘠缺的关系亦非一一对应，湖南的案例再次证明了这一点。

　　政区分等是秦汉以降历代统治者为对行政区划进行分类管理而做出的一种重要制度安排，其分类标准屡经变迁，或以人口数量，或以赋税额度，或以政治地位，或以治理难度为依据。延至清代，政区分等制度集历代之大成，无论是分等标准的综合性与标准化，还是政区分等与官僚选任结合的紧密性上都达到了极高程度。

　　清代政区分等制度一直受到清史学界的广泛关注，特别是刘铮云、张振国等学者对这一制度的流变做出了深入研究，对雍正至乾隆朝制度从初创至稳定阶段的变迁，梳理尤为细致。不过，以往的研究主要仍是基于制度史和政治史的视角，而侧重这一制度的时间性变化及其背后所体现的皇帝、吏部与督抚之间的政治关系，抑或基于地理角度的空间分析还是较少。笔者先前曾对包括府厅州县在内的政区分等进行过初步探讨，基于地理信息系统（GIS）与量化方法，依托政区分等及《缙绅录》量化数据库，展示了清朝政区分等的空间分布及其对官员选拔、任用与晋升的影响。不过清朝“府厅州县”四类政区的等第分布及选任方式均有差异，且数量不均，宏观性的分析固然可以看出政区分等整体制度设计的考量，但难以对不同类型政区分等的特点予以深入揭示，故此后笔者又专门对府、州的缺分及知府、知州选任做了一些新的研究。本文将在前述诸文基础上，对清代县级政区分等研究中若干讨论不足之处继续探索，以深入观察县级政区分等制度运行的细节。

　　一乾隆十二年后县级政区等第变动的趋势及其分析

　　自雍正六年（1728）清廷初次讨论“冲繁疲难”制度之后，至乾隆初年一直处于频繁的调整阶段，直至乾隆十二年（1747）才稳定下来。《清实录》中有一段对乾隆十二年前“冲繁疲难”制度演变的概括描述:

　　伏查雍正六年九卿议覆广西巡抚金鉷条奏，将各省道、府、同知、通判、州、县各缺，分别冲繁疲难，除道府请旨补授，其同知以下四项、三项相兼者，于现任属员内拣选调补。原恐初任之员，贻误地方，是以分别办理。雍正十二年直隶总督李卫奏称: 从前所定繁简未确，奉旨令各省督抚详查，据实具题。经各督抚更正，有将选缺改为要缺者，亦有将要缺改归部选者。乾隆七年奉旨: 各省道、府、同知、通判、州、县等缺，从前督抚办理时，不过据属员开报，以致繁简之间多不的确。着吏部行文各省督抚，将从前所定各缺，悉心妥议，务期名实相称，亦经遵照酌定在案。近年来各省仍有陆续奏改者，是同一地方、同一职守，繁简前后互异，更改不一。……应再通行各该督抚，将现定应题、应调各缺，详核更正，造册奏报。

　　经过雍正六年、十二年（1734）及乾隆七年（1742）、十二年等几番重大调整，各省缺分至此基本稳定下来。表1列出的是清代政区分等制度的演变。对乾隆十二年“冲繁疲难”制度调整做过深入研究的张振国认为这次调整“标志着请旨缺、外补缺和部选缺在道、府、厅、州、县中分配格局的正式确定，亦标志着道、府、厅、州、县缺选任结构和选任权力分配的正式定型”。

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