共识何以达成：清末新政伊始外交改制的分奏、会奏与变通
02-13 次遇见近代中国是一个危机与变革并存的时代，持续的外患与内忧促成了改革共识的形成。从“变局”“危局”到八国联军侵华下“实与亡国无异”(刘坤一语)的“中国残局”(张之洞语)，清廷终在光绪二十六年(1900年)年底颁布变法上谕，推行新政，并着军机大臣、六部九卿、出使各国大臣和各省督抚“参酌中西政要，各抒己见”。由于上谕中有“取外国之长乃可补中国之短”“浑融中外之迹”等语，故熟知洋务的臣工们多在其奏议中谈论西法与洋务，强调“采西法补中法”。而随着清廷“采西法”语境的形成，此前“借法泰西”而建立的外交体制因难以有效承担弱国外交的职责，自然也就成了新政改革的主题之一。
关于清末新政伊始的外交改制，已有学者先行着鞭，充分探讨了当时最为显著的外交体制改革——总理衙门如何按“诸国酌定”改组为外务部，并对时人关于外交改制的议论有所涉及。但因研究重心和视角有别，这些成果较多关注帝国主义侵华史视野下的对外关系和清末外交制度的近代化转型，对已成“历史低音”的外交知识与观念则关注不足，尚未详细探究外交改制的观念如何形成、共识如何达成和清政府如何回应等关键性细节，进而较少注意不同立场的官员、地方与中央之间在推进外交新政中的分合异同关系。本文即着意于此，拟从信息沟通、知识阅读与政治关系的视角入手，梳理清末新政伊始官员们关于外交改制的建议和清政府的回应，兼及当时的舆论和“知识资源”，借此略窥地方督抚、中枢朝臣、驻外使节和官绅群体是如何达成外交改制的共识，以期揭示近代中国“洋务性外交”这一“过渡相”的复杂演变过程，尤其是处于不同立场和考虑的官员们是如何达成改革共识的曲折过程。
一 “分奏”：新政伊始外交改制议论的重启
庚子事变之际，总理衙门和驻外使领馆仍是临时性、差使性的对外机构。总理衙门大臣和章京均是兼差，驻外公使亦称为“驻某国钦差大臣”，在职官体系中尚未建立起具有实缺的“外交专途”。外交人员的流动性较大，素质参差不齐，其所办之事除外交之外，还需处理矿务、商务、留学、铁路、军事等一切与洋务相关的事务。这也如时人所批评的那样，总理衙门之事“固不独繁于六部，而实兼综乎六部矣”，章京“以各部司员充之，以一人而任数事，一日之中恒苦应接不暇”。驻外使领馆的情况也大致如此，不仅事务繁杂，而且出使人员“向作差使，差竣，除使臣或作京僚或膺外任外，余皆云散风流，各谋糊口之计”。且在外交体制之内，总理衙门、驻外使领馆、南北洋大臣与地方督抚之间也未形成“内外联成一气”的高效运作机制。
面对日趋激烈的中外竞争和纷繁而来的对外事务，清政府这种洋务性兼具应付性的外交体制不断遭到中外人士的批评和非议，改革之论亦随之而起。这些批评意见主要集中于外交官的兼差制、外交人事选用和培养的流弊，改革建议也主要围绕外交官制实缺化、外交执掌专门化、外交人事职业化和外交官培养的专业化而展开。朝野之间较为系统的改革建议，至少可以追溯到光绪初年马建忠等洋务派人士和黄体芳、陈宝琛等清流派官员的系列看法。此后议论的主体随着洋务的持续展开而进一步扩大到御史、詹翰等京官群体和朝野间的洋务派人士，特别是驻外使节群体。这些来自多方的批评意见和改革认识互相鼓荡、接续，及至戊戌前后基本实现了改革议论的多元共振。虽说这种共振是积渐所至的结果，但因论题分散、力量多来自于中下级官员、时机有欠成熟等因素，尚未形成一股强大的权势力量以引起清廷的足够重视，也未能突破既有官制和人事的结构性困境。不过这些累积的议论，不管是宏观上的共识，还是具体而微的分歧，都为后来的外交改制提供了立论基础和知识来源。这也正如辛丑议和中当列强提出改革中国外交体制的要求时，议和全权大臣、庆亲王奕劻在致军机大臣荣禄的信中说的：“彼如不言，中国亦宜自加整顿。”
是故清廷在颁布“采西法”的新政上谕后，那些密切关注外交和洋务的地方督抚、驻外使臣等官员，便在变法复奏中“按题作文”，直陈中国外交体制之弊病，并顺势提出改革的议案。由于地方督抚此前曾兼任总理衙门大臣，还负责地方的洋务和交涉事宜，故而对外交体制的好坏优劣有着切身的体会。光绪二十七年(1901年)二月，湖广总督张之洞在与两江总督刘坤一、山东巡抚袁世凯等人商议联衔复奏内容时，明确提出变法应有先后次第，先期举行“最要而不甚难”的九事，其前两事为“亲贵游历”和“游学各国”，这与培育外交人才密切关联。随后漕运总督张人骏复电赞同他的看法，并在“略抒一得”中专门提出了外交改制的意见。鉴于目前总署“兼差”和出使任期“三年一瓜代”等“非专非久”的情况，他建议“总署堂官宜设专缺”，“厚其禄糈，勿兼他事”；出使大臣“宜久任，有劳则增禄秩”，“参赞、随员亦然，可备异日使臣之选，尤应严禁钻营”。对此，张之洞复电认为“筹虑精详”，“总署专缺使员久任，极是”。正当督抚们还在往返电商会奏的具体内容时，袁世凯从陕西友人处探知“变法久未奏复，上意已想到各疆臣必会奏请，仍各举所知，勿联衔上。”于是，督抚们只好放弃原先多省联衔会奏的计划，改为兼任参预政务处大臣张之洞、刘坤一联衔会奏，袁世凯等其他督抚单衔上奏。随即张之洞又提议，希望各省“分奏而大意相同，方见公论”。在随后的单衔分奏中，山东巡抚袁世凯、安徽巡抚王之春、两广总督陶模等专门提出了外交改制的意见，多少有些“公论”的意味。
光绪二十七年三月初七日，袁世凯在《遵旨敬抒管见上备甄择折》中明确提出了“定使例”条，认为出使人员在中外交涉中“关系绝重”，不得不加以重视。该条内容首先介绍说“查各国使例，英为最善”，接着详细介绍了英国出使之途“职掌既重，任用尤专”的具体情况。随后针对“中国遣使，向无专途，随带人员，尤多冗杂”的弊端，建议“精选使才”，可令他们先在总理衙门当差历练，参、随等要差人员“均由总署在于实科登进之各司员内考取派充”，不准随意携带和无故调换。针对出使人员“任满受代，永难熟习”的问题，他建议自使臣以下“均以久任为主”；如使臣换人，所属各员仍照旧供差，并仿照英例，任期届满可给假休息。如总署需员，亦可在出使人员中调用。他还建议中国设立遣使专途，外交人员在驻外使馆与总署之间相互调用，以期“总署使员联为一气，呼吸相通，任久职专”。
袁世凯此条仿照英例的建议非常契合新政上谕中“取外国之长以补中国之短”的主旨。具体到中国方面如何落实，该条非常关键且最容易引起争议的一点在于出使人员如何选用。袁世凯建议不再由驻外公使随意奏调，改由“总署在于实科登进之各司员内考取派充”，这在很大程度上限制了驻外公使的人事权，也将打破总理衙门此前一再坚持的使臣“自辟僚属，可以收指臂之效”的旧章。并且这一点还与他该折第二条“增实科”的科举改制主张相关联。他建议核减旧科以增实科，“其精通各国语言文字及熟谙各国政要者”可发交总理衙门、出使大臣和各省督抚差遣，并由他们察看和甄选。此间议改科举颇受朝野关注，议案纷呈，争议和难度颇大，而他“增实科”的建议又较空泛，未获普遍认同。因此，要实现出使改革的方案，要先实现科举改制的议案，这势必会增加落实的难度。
袁世凯在该折中还提出“重游历”一条，与张之洞提出的观点相呼应。该条列举了中国古时和“近今泰西各邦”重亲贵游历的情形，进而奏请清廷简派王公、大臣出洋考察，并鼓励士人出洋游学。值得一提的是，袁世凯在上奏前曾将该折内容寄呈张之洞参阅，张看后认为袁稿内容“极好，与鄙见多同”，并再次复电强调“要紧数条似须大致相同，方能有益”。这里需要说明的是，袁世凯尚未到过英国，复奏中有关“英例”的具体知识和“借西言中”的写作逻辑应与他的幕僚和前期知识积累有关。如深知时情的丁士源在事后便说：“维新诏下，袁用天津编修严复、吴县举人张一麐、三水编修梁士诒、四川编修傅增湘为幕府，屡应诏陈言，其大概均采自上海《申报》《新闻报》《时报》及在横滨出版之《清议报》《新民丛报》之论说而已。”虽说这段回忆不是那么确切，但关于变法知识的来源途径大致可以采信。如光绪二十六年《申报》头版刊登过《慎重使才说》一文，其叙述逻辑与袁氏的建议极其相似，也是先详细介绍英国的出使专途，然后提出“慎重使才”，进而陈述具体的培植与选才之法。像类似这样的议论早在戊戌前后便普遍存在，或可以说袁世凯及幕僚们起草变法复奏的部分内容应源自此前的“知识资源”，这也正是新政上谕为何会预先强调臣工们的变法复奏切勿再“袭报馆之文章”。
随之，安徽巡抚王之春也在《覆陈政要大纲四条折》中，专门论及“外交宜加讲求”。他建议将总理衙门正名增设为“外部”，并改设专官，其堂官、司员不得兼任他职，“久于其任，以期专精”，“出使人员，均由本部选用”。同日，他又在上奏的《条陈洋务事宜折》中专门提出“精选使才出使绝域”和“慎选(总理衙门)章京”两条。鉴于洋务人才缺乏的情况，该折还建议总理衙门扩大选才范围，在考选的基础上，可由使臣和疆臣挑选保奏。同时，他还建议在各省设立“洋务馆”和“储才馆”，让已获功名的官员和士人接受洋务和交涉方面的再培训，如此办法，“在京有总理章京，在各省有洋务馆、有储才馆，在外有使臣随员，皆可备异日译署大臣、出使大臣之选。途多则趋之者众，选之者易，岂尚有乏才之叹乎？”在王之春眼中，“外交”是包含在“洋务”之内的。他在该折中还提出了“多派干练人员亲往游历”和“多选聪颖生徒出洋游学”两条，正好与张之洞的提议相呼应，借以达到分奏内容“果能相同，即与联衔无异”的效果。上述建议与袁世凯的主张相较，是一种相对温和且容易实现的方案，即不需过多触及旧有的用人惯例和势力，也无须关联科举改制。
此间担心清廷“未必真欲变革，再迟恐无进言之机”的两广总督陶模，也先后上了四折，其中有两折提到外交改制。他与广东巡抚德寿提议“专重政治一科”，分内政学与外政学两门，其“外政所以学，为交涉专对之官也”，“长于外政者，以备总理衙门章京、海疆差委，出使参随、领事及出洋游历之选”。此外，他还建议“改官制以一事权”，外交官制改革也在其中。他建议专设“外部”，与学部、兵部、海部、农商部等并列；出使大臣、参赞、随员、领事等则“仿欧美之制”，酌增廉俸，使人人得以专心职事。这与他在《变通政治宜务本原折》中提出的“定分职任事之法”相关联，即将留学、军事、商务、矿务等“专门要政”从总理衙门中分离出来，“分司其事”，这样“外部”便可专事外交，并与“外政学”培养的专业化人才相匹配。综合来看，这些建议颇具前瞻性，不过难度也在于从整体上变通科举和官制。
此间深知外交体制冷暖的驻外使臣，也多借此新政契机，在变法复奏中提出外交改制的建议。其中，以驻俄公使杨儒的条陈最为典型，他在变法六策中专门提出了“重使务”策。他认为：“中国谈洋务已七十稔，而西学仅得皮毛；设总署垂四十年，而外交终多隔膜。”进而说中国遭此“挫折”，要想奋发图强，“五十年无外患”，不可不“重使务”也。杨儒在该策中明确提出了四项改革主张：第一是“储才”，第二是“修订出使章程”，第三是“汇刻中西文成案”，第四是“遣武随员”。以上建议很具体，切中出使体制之时弊，可谓对症下药，上奏后即被刚刚改组成立的外务部抄录存案。因该折中多提“总署”，可知该折应在光绪二十七年六月总理衙门改组为外务部之前写就。而此间杨儒已是病重难支，由参赞胡惟德“代办使事”，其变法策的构思和撰写应有胡惟德的参与。进一步言之，该条建议还应代表了驻外使节群体长期以来要求改革外交体制的呼声。胡惟德此前为薛福成驻外使馆翻译，在《出使英法义比四国日记》通行刻本的目录页中均注明，该日记由胡惟德、王丰镐、吴宗濂、陈星庚“采译”。而“采译”的内容包含有不少关于英、法等国外交体制的信息，同时也附有他们批评和改革国内外交体制的看法。且与胡惟德同为薛福成驻外使馆翻译的吴宗濂也在光绪二十一年(1895年)的《匡时急策》中提出“使材宜培养”条，其内容也是先介绍西国的“出使专途”，然后建议中国“略仿西章”，设立外交官实缺，注重专业外交人才培养与选拔等。
不仅如此，薛福成的驻英使馆还将“采译”西方评论中国遣使的内容寄送其他使馆查阅，引发了出使人员的极大关注。如驻德随员张德彝便在光绪十六年(1890年)的日记中抄录了驻英使馆寄来的该年四月初十日“英京时报”中的《中国遣使论》，并注明“经驻英翻译某甲译成汉文”。该评论批评中国的出使制度，认为中国使臣更换太过频繁，与欧洲各国遣使用意不同，“谓为代办则可，谓为使臣则不可”，出使大臣“视出洋为升阶捷径，不久即可封疆，即可管部，即可入总署，至国威使事，皆不及问矣”。张德彝全文抄录了这则两千多字的汉译评论，随后便向庆亲王奕劻上呈外交改制十二条意见，请将总署改设为专门衙门、设立专缺、总署和驻外使馆人员相互调用、选拔懂洋文的外交人才等。
不管是胡惟德，还是吴宗濂、张德彝，他们均是同文馆翻译出身，多次奏调出洋担任翻译官和随员，职业生涯基本不出此途，与驻外使臣三年任满后即迁转不同，他们除关心外交如何专业化之外，还需考虑个人的职业发展前途。他们三人在不同时期、不同场合都提出了设立实缺外交官制的建议，或可以说这是整个驻外使节群体的普遍共识和长久诉求。而这次变法复奏再提此议，无非也是借新政契机以驻俄公使杨儒的名义再次上奏罢了。
二 “会奏”：权势督抚改革外交共识的形成
就在内外官员陆续分奏的同时，刘坤一、张之洞作为参预政务处大臣，在光绪二十七年五、六月间联衔上呈《江楚会奏变法三折》。在会奏之前，张謇受邀参与刘坤一变法奏稿的筹议，也应新政上谕写就《变法平议》，其中便有“改外部”条和“派亲贵游历”条。在“改外部”条中，张謇建议总理衙门“稍变其面目”，“专办交接友邦之事”，“仿日本外务省，以通知时事之大臣领之，佐以才俊”，设“学堂讲求外交家学”，并在每日早朝召见军机之后“添外部大臣一班”了解洋情。同时和他一起参与筹议的沈曾植，也在给刘坤一的变法底稿中提出“设外部”。随后刘坤一把“张、沈各稿”寄给张之洞参阅，让他“斟酌去取，归于至当”。但遗憾的是，他们的上述看法暂时未被刘坤一等人所采纳，张謇也“意绪为之顿索”。或许是由于列强在《议和大纲》第十二款中已明确提出“总理各国事务衙门必须革故更新”，并由议和全权大臣李鸿章、奕劻与北京公使会议之第十二款“小委员”具体商议的缘故，在张、刘二人会奏的变法三折中，并没有专门针对外交体制改革的条陈。不过，在第三折《遵旨筹议变法谨拟采用西法十一条折》的第一条“广派游历”中，他们也明确提出“以后新派总署堂官、章京、海关道员、出使大臣及随员，必选诸曾经出洋之员”。虽然这个建议是针对出洋游历人员而设的进身之阶，但也蕴含有培养外交人才之意。
光绪二十七年八月，尚在西安行在的两宫收到变法三折后，随即做出回应：“昨据刘坤一、张之洞会奏整顿中法、仿行西法各条，事多可行，即当按照所陈，随时设法，择要举办。”而此前袁世凯、杨儒等人所呈的奏议大多“奉旨留中”，并未获得两宫的明确回应，其改革外交之论自然也不在“择要举办”之列。当然这也不难理解，此时外交改制的建议尚是部分督抚和公使等人众多变法条陈中的一策，未必会引起清廷足够的重视。不过，随着该年九月底李鸿章的去世，袁世凯署任直隶总督兼北洋大臣，参预政务处事宜，外交改制之事也悄然出现了一丝转机。
光绪二十八年正月，袁世凯吸取了此前复奏“各省条陈篇幅冗长，当轴不暇再阅”的教训，主动邀约张之洞和刘坤一，希望“先择新政最要者，每次举一事，联衔入告，文意须要简”，然后“节节设法，由浅入深”。随后他又补发了一封急电进行说明，“两帅参预政务，凯亦添附其后，皆有建议之责”，希望刘、张两帅主稿，先痛陈时局艰难，然后提出“遇有要政，臣等意见相同者，自当随时入告，仰供采择”。当日他还发了第三封急电，进一步说明背后的曲衷，即政务处设立已久而“尚无入手办法”，随之便详细抄列了他去岁腊月在京“先与诸枢老商定”并获两宫嘉纳的三事，其中之一便是外交改制，可惜出京后“有人阻挠”而未见施行。显然，袁世凯在一天之内向刘坤一、张之洞连发三电，是他在身份和职权转变后，借机拉拢两位实力督抚将他此前未见施行的变法主张进一步落到实处的手法。刘坤一收电后便致电袁、张，同意袁世凯提议的联衔会奏，认为“匡君德、扶危局，皆疆臣所应言”。随后，张之洞也复电赞同“三人联衔入告”的提议，认为“节节设法，最善。如此办法，补益必多，洞愿列名”，并请袁世凯“将目前应速奏速办者何事，电示其目”，另鉴于袁氏“既胸有成竹，且近在京辇，事机明切”，此次即请他主稿具奏，以期迅速。
由于此次会奏是袁世凯的主动提议，加上张之洞也请他主稿，其改革外交之论便再度进入他们的议题，并很快付诸实际。三月初八日，按此前约定“每次举一事”的办法，三人联衔会奏专门改革外交体制的《变通外部及出使人员章程折》。该折认为现在“天下大势，几同战国”，故而“交邻之道，关系绝重”，随之介绍泰西各国的外交体制，说“外部与出使两途，各国均视之极重”，进而“援西入中”提出外交改制的具体路径。关于如何慎选外交人员，“使其出入中外，互资阅历”，该折建议外务部员缺可由出使大臣在所属参随各员中，精拣久在外洋者保送外务部考察充补，“如虑不敷，暂准由沿江沿海各督抚精拣曾经出洋之员，或游学，或学生，确有考究者，一体保送外务部酌量选用”；使馆参随各员缺可由外务部精选品端学优、能通洋文之司员前往充补，“如虑不敷，暂准由翰林、部属、府厅州县通洋文愿出洋者，呈由外务部考察，一体选派”。上述两类人员在额缺之外，均可作为候补，不准洋务隔膜之人，滥与其选。待人才日多之后，“则专以使馆、外务部人员互相调补而已足矣”。为了培养和留住外交专才，该折还建议将出使官制由“差使”改作“实缺”，出使参、随久于其任，不准出使大臣随意携带和无故调换，并仿照各国遣使通例，“三载考绩，按书记、翻译、随员、领事、参赞等缺，择取卓异，依次递升”，出使大臣也可于参赞中请简，“务使人人久于所事，情一志专”。同时出使人员需考究所驻之国风土人情，及一切政治利弊与其意向动静，随时刺探，并详报外务部。这样，外务部便可与驻外使馆“呼吸相通，气脉贯注”，达到“内外协谋，算无遗策”的效果。
另外，该折附片还奏请“纂辑交涉文牍”，建议外务部派专员“仿照各国蓝皮书办法”，选择该部与各国往来案牍及各疆臣、使臣交涉文件，每年择要纂辑成书，进呈两宫阅览，并分发疆臣、使臣和海关道等交涉人员“用备考查”。上述这些建议与杨儒的前奏内容基本一致，大有前后呼应之效。
虽说此次会奏是出自袁世凯的提议，并以他此前单衔复奏的“定使例”条和去岁腊月“三事”之一的外交改制为出发点，但仔细对比三者的具体内容，也会发现些许差异。如会奏折内容相较于袁世凯前奏中的“定使例”条，除了明确提出将出使官制改为实缺外，还增加了两句“如虑不敷”的表述，即外交人员可从外交体制之外的出洋游历和游学人员中选补，扩大了选才途径。这也不得不让人好奇，三者主旨接近，上奏或提出的时间也相差不远，这些内容差异的背后是否另有隐情？确实如会奏折文最后所言，三人会奏共识的达成，是经过“往复筹商”才“意见相同”的。早在光绪二十八年正月袁世凯邀约张、刘二人联衔会奏时，便将“速办要政”中的外交改制做了详细阐述。他认为“外务部为交涉总汇”，建议外务部人员“必须多选亲历各国、熟习外洋情形者分别参用”。该电还进一步提出了选才办法，让出使各国大臣在“久在各国之参、随、翻译各员中精拣二三人出具切实考语，速送外务部考验”，外务部自侍郎、丞参以下各员“必须令久在外务部、久在外洋二项，各半补用”，其替出人员则派赴“各局使馆当差或简放外任”，“其久在外务部者司文牍，其久在外洋者司交际”。袁世凯希望打通外交体制之内外务部和驻外使馆人员的迁转途径，实现内外调用而加强历练。不过此间出使尚为差使，让已有实缺的外务部侍郎及以下各员替出，去使馆当差或外放，必然会遇到一定的阻力。
刘坤一收到此电后便致电张之洞，认为袁世凯所提“用出洋之员，补外部司员办理交涉”虽稍有凭借，但也担忧眼下的“出洋参随未必人人可用”，如拘泥于“各半补用”一语，“恐难得许多贤员”。随后张之洞致电袁、刘二人说，“外部须多用亲历各国人员，其久在外务部者，派赴各国使馆当差，此一定不易办法”，“久在部者司文牍，久在外者司交际，中外出入，互资阅历，最善”，不过“今日之外务章京，中国海口且未到过，洋人亦未见过，使之办外务，岂非怪事”。他同意刘坤一的看法，认为不仅使馆参、随等员“未必人人可用”，且国内的“外务章京”也并非人人可用，进而建议“酌改列入”一条，即“各半断不必拘，盖多用曾经游历人员，自然渐知外情，不必参、随也”。二月二十四日，袁世凯便将初拟的《变通外部及出使章程折》和《请纂辑交涉文牍片》电发二人，并重申前意，继续强调“外部丞参而下各官，必须久在本部及久在外洋二项人员各半补用”；在部久者专司文牍，出洋久者专司交际；在出使之途分设额缺后，外务部与使馆人员应相互调用；“倘有时不敷调送”，应在仕学院及学堂中“按其专习交涉者分别选用”。袁世凯这份折稿对他正月提议的内容有所修改，除明确提出设立出使实缺外，还在“各半补用”之后增加了一条如“不敷调送”时的选人办法，这与他们此间正在商议奏设的仕学院有关。他们拟议在京师设立仕学院，军机处、政务处、外务部各司员及四品以下京官、翰林、科道、部曹与在京外官均可入院观览讲习，设立讲论会，访求外国通儒及知名人士为讲友，分政治、交涉、律例等专门，各聘一、二人入院讲论，以造就已成之才。很显然，袁世凯更倾向从外交体制内部和已仕人员中选用外交人员，并没有充分吸纳刘、张二人要多加选用“出洋游历人员”的意见。
刘坤一和张之洞看完袁世凯初拟的折、片后，大体同意他的主张，但仍觉得有进一步申说酌改的余地。二月二十六日，刘坤一复电说：“折、片稿极佳，请照缮具奏。‘各半补用’可否删去，‘各半’二字祈酌”。刘坤一同意张之洞的看法，觉得拘泥于“各半”二字反而使得选人、用人的范围过于受限。接着张之洞在复电中直接挑明：在使馆参、随人员中，真正的人才未必多，且“忠诚而兼有学识”的驻外公使也非易得，“专恃各使保荐，恐不足以补益时局”，而久在外务部的司员“实未见有通知外事者”。有鉴于此，他建议扩大外务部和出使人员的选才范围，如保送外务部者，“不必拘定参、随，但须曾经出洋，或游历，或学生，确有考究者”；派赴外国充任使馆参、随者，“不必拘定外部司员，但须品端学优，能通洋文者”。同时，他还进一步提出：“外部司员，似可兼准沿江沿海督抚保举，额缺之外，可作为候补。使馆参、随似可兼准翰林、部属、府州县通洋文愿出洋者呈请，由外部考察选派，额缺之外，亦可作为候补。如此则其途较宽，宗旨仍是出入中外，互资阅历二语耳。”他还预期，如此办法，初办数年后人才日多，“外无滥竽之参、随，内无隔膜之司官，则专以使馆、外部人员互调而已足矣”。
张之洞此电再次重申了此前的看法，认为“近日明诏变法，风气渐开，新出人才必胜于旧”，希望给游历、游学或通洋文者以外交历练的机会。电文中两处“似可兼准”句，应是最终会奏折文中两处“如虑不敷”句的最初出处。如再进一步揣测，袁世凯在初拟奏稿中仍旧坚持“各半补用”或是不过多触及既有司员、参、随等“旧人”的利益以及外务部堂官、驻外公使等人的人事选用权，以使其主张获得普遍赞同，减少阻力。相应的，张、刘执意删去“各半补用”，除有伸张他们此前广派游历和游学生的主张之外，亦表明他们充分自信“新必胜于旧”所带来的“由新以代旧”的预期。
另外，针对袁世凯初拟奏稿中提到的分设额缺，张之洞认为“文牍、交际分设额缺，转有窒碍”，因“交际”非只管接待外人礼节，通达外情而司交际者须讲求“筹划因应之法”，即须令其办文牍，“盖因应机宜必须于文牍见之”。张之洞非常清楚文牍在中外交际中的重要作用，故而认为办交际与办文牍不能两分，其人才选用尤为关键。并且他还不忘在复电结尾处，就袁氏奏稿中的文字表述问题专门指出：“奏稿内出使人员两见，似须添为出使参、随人员，方免与星使(即公使)相混”，似有进一步突出办文牍重要性之意，颇可玩味。对此，刘坤一复电赞同张之洞的上述看法，并请袁世凯“酌裁”。
三月初四日，袁世凯复电说本拟“遵照添改”后缮递，但“仍由敝处拜发，殊有未便，请由两帅挈凯名缮发，或作罢论”。随后，刘坤一复电说，既有未便，此折、片可由他缮发，但仍建议将他初拟折稿“悉照香帅(即张之洞)电更改”，其编纂外交蓝皮书的片奏则“悉如原稿”。对比袁世凯初拟会奏稿与刘坤一更改后会奏稿的主要差别，还会发现，刘坤一除按张之洞的意见进行修改外，还将倘有不敷调送时可在仕学院和学堂中选人的意见删去。这是因为此间他们相继获知荣禄等军机大臣担心仕学院聘用洋人“恐有流弊”，引发“外人干政”，进而“内意疑惑，因噎废食”。加之刘坤一又因单独致电荣禄进一步解释如何慎选洋员时“著笔稍重，致生误会”，从而引发中枢对他们三人联衔会奏是否意见相同的疑虑。好在外交改制之事按照袁世凯此前“专折另上”的意见，未与设立仕学院合并会奏，尚留有回旋的余地。三月初七日，袁世凯看完刘坤一所改奏稿后，才明确复电表示：“改政各节，详明周密，钦佩莫名，如香帅亦谓然，请即缮折会奏。”对于袁世凯所拟会奏初稿与更改后会奏折稿的区别，日本学者箱田惠子认为：“袁世凯原案的意图则与杨儒相同，旨在通过将人员流动限制在外务部和驻外公馆之间，以确保外交职官的专业性。因此，张、刘的改动，等于否定了袁的意图，将其拖回到了‘洋务’层次。”此说虽然注意到了袁与张、刘二人的意图有别，但对外交何为“专业”与何为“洋务”的看法似有偏颇。正如张、刘二人所言，“参、随未必人人可用”，“各使馆参、随中，人才必有，实不能多”，故改动的主要意图在于扩大选才范围，而不必局限于外务部的司员和驻外使馆的参、随，更何况现有的司员、参、随于外交也未必专业，与其限制在外交体制之内选才，还不如扩大选才范围。况且外交不仅是一门专业的技术，更是一门广博的学问，刘、张二人相信随着出洋“新人”的成长和历练，不难从中选拔“既精且博”的外交人才，这与袁世凯提出的“出入中外，互资阅历”的主旨是一致的。是故，张、刘此次的改动并非是将外交职官拖回到“洋务”层次，而只是与袁世凯在选取和培植外交人才的范围上有所差别。
除此之外，更为重要的是，张、刘的改动还有一个非常明确而持续的意图，即与《江楚会奏变法三折》中的“奖劝游学”条和“广派游历”条相辅而行。在光绪二十八年二月他们商议改革外交会奏折稿时，张之洞还曾专门致电袁世凯、刘坤一明确提出：“去年江、鄂复奏变法折有一条云，翰林不出洋者，不得开坊，科道不出洋者，不得升京堂，部属不出洋者，不得放府道，外官不出洋者，不得作府道，州县出洋者可尽先补缺，此数层似于造就已经出仕之人才，较为简速，此奏似可增入此一条，共为三条。如岘帅(即刘坤一)以为然，请慰帅(即袁世凯)检查江、鄂原奏刊本，酌叙速发。”张之洞此处所言，即为变法第三折《遵旨筹议变法谨拟采用西法十一条》之“广派游历”条，刘坤一在最终的会奏折中添加了此意。很明显，在张、刘二人看来，“要政大端急待举办者甚多”，既然要在《江楚会奏变法三折》之外“另起炉灶”，并要列衔其中，那就应尽可能与自己此前的长久关切和对新政的整体设计、推进相吻合。总体上看，袁世凯是想借张之洞、刘坤一的力量再次推进他此前改革外交官制的奏议，而张、刘二人也是想借此契机重申此前广为造就洋务人才的办法。
如果再将视野稍加放大，不仅从事后可以发现两江、湖广地区是最早有计划、成规模派出游学生的省份，而且还会发现“广派游历人员”以造就洋务人才的办法，是张之洞早已提出过的主张。如在《马关条约》刚签订后的光绪二十一年(1895年)闰五月，张之洞在《吁请修备储才折》所陈九事中便有“宜多派游历人员”一事。从内容来看，张之洞此时的观点与戊戌时期、庚子事变后的观点基本相同，可谓是前后相演，一以贯之。并且张之洞此折所陈之事虽是与幕僚沈瑜庆、郑孝胥和张謇等人反复商议改定的结果，但每次底稿中都有类似“选使才”或“广派游历”的内容。加之张之洞此间“自言神疲不能用心，故欲自改而不能就”，因而该条与其说是张之洞个人一直坚持的看法，毋宁说是张之洞及其幕僚一直坚持的共识。另外，同样鉴于《江楚变法会奏三折》实际上是由张之洞、刘坤一双方及其幕僚多次商议的结果，考虑到此间袁世凯及其幕僚的情况，或可以说三人联衔会奏的《变通外部及出使人员章程折》不仅代表他们三人的看法，还应代表三方人士多次协商后达成的整体意见，同时也为他们的洋务幕僚多开了一条新出路。
三 “变通”：外务部的议复与出使章程的调整
光绪二十八年三月二十九日，三人联衔会奏的折文得到了光绪帝的朱批：“所陈甚是，著外务部查照办理”，同日，军机处便将折文抄交刚成立的外务部议复。六月二十九日，外务部将议复结果上奏清廷，在“遵旨”之外，还明确提出了“变通办理”。该部赞同会奏折中“外务部司员与出使人员互相调用，令其出入中外，兼资阅历”的主旨，但也“参酌中外事宜”和当前外交机制运作的实际情形，详细陈述了“妥筹办法”。可以说，该部经过三个月的“妥筹”，最终敢将朱批的“查照办理”转换为“变通办理”，其背后应是大有文章。
外务部主要是对会奏折内容中司员选补、使馆参随各员充补和出使改设实缺三点进行了变通议复。关于会奏折中司员各缺的选补，外务部表达了三层看法。首先，折文开列了该部章程所载的办法，即各司额缺有定，“司员由各部院衙门保送考试，每次考取记名以二十员为度，遇有额外缺出，按次传补”。此种办法接续了总理衙门既往保送考试的选才方式，且又是刚经由议和全权大臣奕劻、李鸿章会同政务处、吏部“往返函商”并“彼此参酌意见相同”后上奏批准的。与该章程一同奏准的还有“从严甄别”总理衙门旧有章京以补额缺的附片，其出发点也是与三人会奏折的看法一致，即旧有章京中滥竽充数者不少，“当此改设专缺之时，亟宜严定去留，任缺毋滥，庶以挽回积习，策励人才”。其次，外务部认为现在京师大学堂已奏设仕学馆，为各部院人员研求讲习之所，“将来照章甄拔，必不乏可用之才”。这里说的仕学馆不是袁世凯等人会奏的仕学院，而是由管学大臣张百熙在光绪二十八年正月奏设的，其目的与袁世凯等人的想法相似，即“欲收急效而少弃才”，将科举之士再度造就为新政所需之才。虽然张百熙在奏办仕学馆时明确说，入馆学习三年后，学有成效者准由管学大臣择尤褒奖，但却没有说具体如何褒奖，卒业后可去往何处。外务部这条议复意见，无疑为仕学馆学员提供了一条出路。从事后来看，袁世凯在会奏折初稿中提出但最后被刘坤一删去的仕学院，恰与此议复思路相接近，虽没有张、刘二人的修改意见那么激进，但却颇有站在枢廷层面思考问题的全局性和妥协性，这多少与他升任直隶总督之后多次面圣而得以窥探清廷动向有关。最后，外务部表示同意会奏折中的选才办法，“取人之途不妨从广”，不过出洋游学之人或学生必须取得各国高等学堂卒业文凭，“再由臣部考验录取”。录取者需先挨次传充翻译，有劳绩者方可递升为主事。很显然，外务部额缺有定，只有疏通部内人员的外放或迁转之路，督抚保送的人员才会有传补的机会，故而该折又顺势奏请外务部实缺司员可保送分发各沿江、沿海洋务省份补用。同时，为避免引来非议，议复折也提出，此次甄别司员会将不谙交涉者咨回原衙门，通过考取到部但不得力者，也将咨回原衙门、原省。
针对会奏折中使馆参、随员缺充补的建议，外务部认为此前便有总理衙门章京派充随使的奏准成案，而且刚刚奏准的外务部章程也明确载有“郎中、员外郎、主事可备参赞、领事、随员之选”。既然三省督抚在会奏折中建议由品端学优、能通洋文的司员充补，那就引申其例，此后使馆参、随应先由外务部司员内咨送出使大臣调充。不过，外务部也考虑到自身办事需人，势不能概行选派司员，如遇有不敷调用之时，再按会奏折中“如虑不敷”的建议在翰林、部属、府厅州县中拣选。同时该部在会奏意见之外，又奏请此类人员应先由各部院的堂官、各省督抚出具切实考语保送，然后再由该部考察、奏请、记名，派送出使大臣调补。这样一来，外务部既可减少此类人员自行呈请而引发的“干进之弊”，又可加强对出使人事的把控和监督。由于会奏折还提出最好选用通洋文者，该部认为不管是司员还是参、随各员，办理公牍向以汉文为主，通达时务者有人，而“欲求兼贯中西”之人，此时殊难其选，待将来兼通洋文者渐多，再行选派。关于会奏折中使馆参、随等员“改设实缺”并“久于其任”一节，外务部议复认为以往参、随等员均由出使大臣给予奖黜，但又恐“瞻徇迁就，任使不得其人，亦不免转滋流弊”，故该部屡经厘定出使章程，限定使馆参、随员额，节省靡费，以期用人得当。借此议复之机，该部再次奏请随使人员除由该部选派外，出使大臣应慎加遴选，限定员额，让得力之员久于其任，如有“才识超迈、风节卓著之员”可补充请简为出使大臣。这些意见与张之洞、刘坤一的看法确有相似之处，即此前调用的外交人员未必人人可用。故外务部认为：“定额之与专缺，褒奖之与考绩，名目虽异，事实则同”。
基于上述三点针对性的议复，外务部最后总结道：“似此量为变通，互相调用，均与该督等所奏用意相符。”当然，该部这些“量为变通”主要还是基于外交人才缺乏与外交机构的运作实情而言，是一个不用触及官制改革的权宜之计。清廷虽然最终同意了该部的议复意见，但也应注意外务部职官已是实缺，而出使仍作为“差使”，外交人员的相互调用在运作上自然会大打折扣，在一定程度上影响“出入中外，兼资阅历”以培养外交人才的效果。但关于人才培养方案，外务部此时并非如后来所强调的追求职业化或专业化，而是更强调“通才”。该部在议复折起始便针对当时职掌的综合性和复杂性明确指出：“臣部为外交总汇，方今列强环伺，事务纷乘，举凡约章之得失、议文之轻重、路矿商税之利弊、教案疆界之是非，无一不关交涉，实不仅出使一途，而使事亦相为表里。”有基于此，该部在议复折文末再次呼应，赞同会奏折中培养人才的宗旨，“以期造就通才，不独备出使专对之需，即臣部交涉事宜，亦可借资群策”。故而在商部、学部、邮传部等相关涉外部门成立之前，外务部的职掌犹如总理衙门，不管是从长远筹划还是从现实考虑来看，“通才”的培养目标和洋务性历练也未必不可取。
从外务部奏折形成的流程来看，议复折的意见应是该部总理王大臣、会办大臣、尚书、侍郎、丞、参等堂官共同筹商或认可的结果。此时外务部的总理王大臣为奕劻，外务部会办大臣、尚书为瞿鸿禨，另一位会办大臣为王文韶，左、右侍郎分别由那桐、联芳署任，左、右丞为瑞良、顾肇新，左、右参议为陈名侃、绍昌。这其中，瑞良、顾肇新此前为总理衙门总办章京，外务部成立后由奕劻、王文韶直接核定为左、右丞，并参与了新设外务部章程的草拟，是最为熟悉总署和外务部具体运作的人。按外务部章程之规定，丞、参“充总办职掌”，他们也就接续了此前总办章京草拟奏稿的职掌。而在丞、参之间，顾肇新是一位关键性的人物。在总署之时，他便负责“将各股收发文牍一一过目，遇有紧要拟稿，先与酌改，再行呈堂”。待总署改为外务部，他升为右丞时在致其兄的信中说：“奏章仍充总办，职司一切悉仍旧贯，现署中改章伊始，条目纷繁，两参又不甚问事，一切皆弟手定，颇苦冗杂”。加之议复折中多引总署旧章和新奏准的外务部章程，或可进一步推断此稿系由顾肇新草拟，然后交由堂官们阅看商定。而作为外务部会办大臣兼尚书的瞿鸿禨由于多次出任学政，叠掌文衡，与同乡且同年的张百熙关系密切，共同推动了仕学馆和进士馆的设立，于学务“苦心热血”，或可认为他直接参与了议复，并提出了诸如在仕学馆中选才的意见。按张之洞、刘坤一关于新、旧人的标准来看，外务部此间的堂官多为旧人；司员也基本是拥有科举功名而保送、考取到总理衙门，然后又甄选到外务部的旧人。即如顾肇新也是由进士考取为总理衙门章京，随后获张荫桓、奕劻、那桐等新旧两派上司赏识，并多次出洋历练，“熟悉外交，学问淹通，人品纯粹”，应属旧人中较为趋新的一派。右侍郎联芳为同文馆翻译出身，此后在驻外使馆、总理衙门和北洋当差，基本不出外交一途，其成长经历也颇为契合会奏折和议复折中“出入中外，兼资阅历”的主旨。尚书瞿鸿禨兼任军机大臣和政务处大臣，其立场被时人视为“不新不旧，亦新亦旧”。加之奕劻、王文韶也是政务处大臣，从全局和现实出发，也会兼顾外交体制内的新旧人事以及与新政推动的关系。由此可以说，外务部当事堂官和司员大多处于“不新不旧”之间，这也难怪议复折会以“调和新旧”为主要基调。
在议复之外，外务部对出使经费做了较为严格的规范。随着“近年以来各处分馆日益繁多”，特使出洋又花费甚巨，“外洋使用金镑，展转汇兑每多折耗”，加之意、奥两国商请“奏派使臣专驻彼国”，是故以往“出入尚足相抵”的出使经费转瞬之间便有“竭蹶之虞”。为此，外务部对原定出使经费通盘筹划后，决定重定出使章程，力求撙节使费，以慎度支。光绪二十八年二月初，清廷同意了外务部拟定的《出使章程》。该章程共有四条，主要是对出使经费“明定限制”。如要求各出使大臣按章严格管控出使随员的人数，严禁逾额随带；对各驻外使馆“明定岁支总数，以示限制”；出使人员安家费需另行造册，并计入出使经费内扣抵；各驻外使馆如有特别支出，使臣需先行咨商外务部，如“有用数难以预计暨不及咨商之事”，可事后另案核实造报。为进一步落实章程内容，并规范管理出使经费使用情况，外务部又于二月底向各驻外使馆咨送了《造报划一章程》四条，其中规定：出使整装、归装经费限期在三个月内专案报部核销；出使经费需按年造报，并将使署、分馆、领事署和外务部派赴的出洋学生所支经费分别造册，以期“界限清晰，一目了然”；报销经费款目分为薪俸、房租、公宴、文报、川资、洋仆、医药、杂用八项，“各馆造报销册，务照此次定章，以规一律”；报销册“以年为段”，均系正月起，十二月底止。可以说，外务部对出使经费使用的控制和规范，是该部成立后针对出使制度弊端而进行的一次主动改革，亦暗含有对驻外使领馆的监督管理之意。
就在外务部调整出使章程期间，有不少言官也专门提出了改革外交体制的建议，也基本得到了政务处和外务部“量为变通”的答复。因政务处是举办新政的总枢，奕劻、王文韶和瞿鸿禨既是政务处大臣，又直接掌管外交，有关外交改制之事自然也就交由他们负责，这也基本保证了政务处与外务部两者前后议复的统一性与话语权。如光绪二十八年二月，御史陈庆桂上奏《慎择出使随员折》，获得光绪帝朱批，交由军机处抄交政务处核议。此间正在议改科举，陈庆桂便建议“开设特科通行各省”，考取“通晓公法西例、各国语言文字者”于外务部学习行走，嗣后可选充出使参、随人选。政务处的议复与外务部的议复一致，认为选调参、随人员自有其章程，且京师大学堂现设有仕学馆，“尤为各部人员研究实学、讲习内政外交之渊薮”，“若再另设特科，转致纷歧，所请应无庸议”。随后，掌河南道监察御史黄曾源也上奏建议外务部急宜储备外交人才，将在外务部学习和出洋历练作为培养外交人才的重要途径。他还建议外务部设立“同文院”以教本部司员；“嗣后出使参随概由外务部奏派，凡外务部额外行走人员学习期满，则派出使随员，随员差满，坐补本部额缺，补缺三年即充出使参赞，参赞任满升丞参，而出使大臣、本部侍郎胥由此选”；出洋不得在一国，司员内外互用等。由上可以看出，这些言官的改革主张与地方督抚、驻外使臣的建议大体相同，虽未必有多少创见，却可以说明外交改制的共识已超越了那些直接从事洋务或外交的官员群体。从不同角色、不同立场官员不约而同分奏还可看出，作为整体性的外交改革共识已初步达成。
同时，随着对相关改革奏议的一再议复和外部条件的些许变化，作为责任主体的外务部也加深了对自身改革的认识，并在此前的基础上提出了一些更为具体的变通路径。这一点可以从该部议复日讲起居注官、侍讲连甲上奏的《培植使才以联邦交折》中得到证明。光绪二十八年八月，连甲奏请在京师设立“洋务馆”以培植使才，建议“将各处办理洋务劣员尽汰之，挑取京官四品以下、八品以上及在京候选人员中精明廉干者为洋务学生，入馆学习”，并钦派外务部侍郎及左右丞参每日轮流入馆，讲授中外交涉之道。随后，军机处便奉谕旨，将该折交由政务处会同外务部核议具奏。外务部会同政务处对连甲的奏议进行了核议，否定了他设立“洋务馆”的建议，认为此前议复陈庆桂的奏折内便已声明，已设的仕学馆便是“外务部人员研究实学、讲求内政外交之处”。为了进一步加以佐证，该议复折还详加说明仕学馆设有“专学西学”的外国文和交涉学两项课程，其中外国文课程内有“音义、翻译、文法三门”，交涉学课程内有“公法、约章、使命、交涉史、通商、传教”六门。另该馆还设有“兼习西学”的课程，如舆地课程内有“全球大势、外国地理两门”，史学课程内有“外国史典章制度一门”，法律学课程内有“罗马法、日本法、英吉利法、佛兰西法、德意志法五门”等。这些课程不仅“于该侍讲所称语言、政俗各项固已赅备”，而且还非常具有洋务的专业性和综合性。该馆学员来自于“军机处、政务处、外务部各司员及四品以下京堂、翰林、科道、部曹与夫在京外官”，如他们果能认真学习，不难造就人才，故再行设立洋务馆反而“事涉纷歧”。该议复折还进一步认为“人才固由培植而出，亦经历练而成”，从而根据现实情况提出了后续培养和选拔外交人才的办法：一是现已特设仕学馆，三年的课程学习总比此前一日的考试选人“尤为可据”，进而拟请学员毕业后，“由管学大臣察其志趣端正、才识明敏者，出具考语保送，带领引进，请旨改发外务部额外行走，果能得力，酌量序补”；二是现已开办学堂及分派学生出洋游历，将来洋务人才自当成就不少，“必须预筹登进之途”，“内而外务部，外而沿江、沿海各省以及东西洋各使馆皆练习人才之地”，此后交涉差使应“专用”此项人员，其中有“绩效著闻”者，可不次擢用。由此可见，政务处和外务部已充分吸收了刘坤一、张之洞和袁世凯会奏折中扩大选才的意见，同时还非常注重外交人才培养过程中的理论与实践相结合，以期“为学者益专其志，已用者得尽所长”。
从“就近取才”而言，外务部此间虽想通过仕学馆先期培养洋务人才，再从中选取外交专才，但在实际选任上却有些缓不济急。如《申报》刊文说：“前者某侍御奏陈设立洋务馆事宜，奉旨交政务处议奏，随经议定嗣后外务部司员俱由大学堂仕学馆挑选补用，从前招考章京著即停止。兹闻外务部章京已届传尽，而大学堂诸生尚未卒业。故此次外部章京拟仍照前次考，俟大学堂诸生卒业后再为改章录用。”面对这种状况，外务部专门奏设了一所培养外交专才的“储才馆”。虽然该馆比仕学馆和连甲奏设的“洋务馆”更加强调外交专业化，但终究还是缓不济急，人浮于事，成效有限。或许就是这一连续的缓不济急，恰好给近代中国外交人事的新陈代谢带来了新契机。特别是随着科举废除、新式学堂兴起、留学生归国和袁世凯等北洋系接管外务部，清廷按此前多方达成的选才共识，让不少具有近代外交意识的“新人”逐渐进入外交职官体系之内，使得清末最后几年的外交体制逐渐呈现出一副“新”“旧”共存而又略显矛盾紧张的“过渡相”。
四 结语
庚子之乱后，清廷和时人自觉“时局艰危”，外交体制改革再度成为变法的议题，并最终演变成需要“速办”的要政之一。这些改革奏议前后呼应，真有“大珠小珠落玉盘”之势。从各省督抚、驻外公使、御史詹翰的分奏，到南、北洋大臣和湖广总督的联衔会奏，再到光绪帝的朱批着交外务部和政务处的议复，随其谈论语境和议论主体的向上转移，俨然形成一股“风气”，一种携带着权势的共识。这种共识已经不再是戊戌前后中下层官绅的议论和报章上的呐喊，也不再仅是某位督抚众多变法条陈中的一策，而是最有权力的地方督抚与中枢朝臣有意达成的“要政”，已彻底完成了由“野”到“朝”的重大转变。而这一转变，又恰是从知识到制度演变过程中最为关键的一环。当然，他们也有不少改革外交的建议并未随即“见之于行事”，如将“出使”由“差使”改为“实缺”、设立“武随员”的驻外武官制度等，这除与外交内在的制度困境有关之外，还与此间整个清政府的官制、人才培养和选拔方式、时人的外交观有着极其紧要的关系，真可谓牵一发而动全身。不过，这些未曾落实的建议也为后来的外交官制改革和近代外交的转型，积蓄了不少知识和权势的力量。从后见之明来看，此后中国外交制度的近代转型和“近代性”外交人才的养成基本是按照上述共识所议筹的路径展开的。
总的来看，不管是新政伊始改革外交的分奏，还是随后的联衔会奏和外务部的议复，其重点均在于如何选用和培养外交人才。这与新政上谕所强调的重点相一致，即“有治法尤贵有治人”。在纵向上，他们的很多论点，如改革外交官选拔方式、提高外交人才的专业素质、外交官久于其任、出使设实缺等，虽早为新政前的时人所论及，多属旧调重弹，但从某种新观念的发生到共识形成的过程来看，他们此间有意或无意而达成的外交改革共识，却与梁启超对“时代思潮”形成过程的观察颇符。在横向上，这种改革共识之间也是略有区别，同中有异。相对而言，袁世凯更注重外交职官体系内部的人事升转之途，重官制；张之洞、刘坤一更着眼于从外部的“游历”“游学”来广泛培养洋务人才，接续了“西学为用”的思路，重学养，其外交人才的培育和选拔自然也蕴含其中；外务部和政务处的几次议复与变通则更考虑现有的人才培养和选拔机制，注重调和新旧人事和外交“历练”，强调外务部对外交人事的把控。各有各的诉求，各有各的实际。这也如梁启超所言的“时代思潮”，即形成时代共识的“同一运动”之下，“往往分无数小支派”，“其参加运动之人员，每各不相谋”，“所采之手段亦互异”。因而我们在注意共识形成中的“相贯相袭”之外，还需注意其中的“相发明、相推衍”，特别是这些朝臣督抚们在“仿行西法”过程中各自的“内在理路”以及如何借新政契机推进改革的嫁接方案。
新政上谕发布后，不管是“从事运动时所任之职役，各各不同”的袁世凯、杨儒、连甲等人之分奏，还是地方实力督抚的联衔会奏，亦或是外务部暂时的“量为变通”，时人改革“洋务性外交”的看法大致是“以同而异”的。也恰是这种“以同而异”的共识或可在大方向趋同的前提下丰富改革的路径与知识，达到“同而能异”的效果。同时，我们也不能忽视“求同”与“存异”背后的推动力量。特别是在共识达成过程中，袁世凯、驻外使节等为落实外交改制和张之洞、刘坤一为推进“广派游历”而持续进行的努力。大多数时候，某种“新”观念由最初发生到共识的形成，再到相关的制度设计与实践，中间还有很长的一段路需要走。
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