北宋前期三司国计体系的演进

02-13 次遇见

　　摘要：北宋前期由三司主导的国计体系，既继承前代制度，更是宋初中央集中财权、控御地方的产物。该体系的运作机制与演进过程，与唐宋之际财税结构及管理体制变化密切相关。宋初三司依托州郡申报的文帐，直接统筹郡计，进而移易两税钱物以供全国用度。但受实物财政条件及行政能力限制，三司过分集中全国财政计度与审核权，导致申省文帐大量积压，影响国计体系正常运作。真宗朝广泛实行财赋征调立额管理，三司一般不再直接掌控州郡税赋计征，而是依托各路上供额安排钱物调度变转；同时，转运司获得更多自主权，国家财政计度体系趋于合理，深刻影响了宋代国家财政收支的基本结构。

　　关键词：北宋 三司 转运司 国计体系 国家财政

　　对于秦汉以降历代王朝而言，中央政府如何集中“国计”之权，进而统筹全国财赋征发与调度，实现国家财政管理“大一统”，是其念兹在兹的目标，赵宋王朝亦不例外。开国不久，宋廷为弭“方镇太重”之患，采取多方面策略，“制其钱谷”即为其一。对于“制其钱谷”的主要意图与具体措施，学界已有清晰梳理。然而，如果超越为巩固中央集权而强化财赋掌控这一传统视角，立足唐宋国家财政制度发展的整体因革，或可对北宋国家财政统筹计度体系的运作机制与演进过程，作更具综合性的考察。

　　唐宋国家财政仍以实物为主，货币只作为价值尺度在核算中发挥作用，但在此时期，国家财政收支结构与管理体系却发生了巨大变化。一方面，基于资产的两税取代以丁口为准的租庸调成为国家正赋，同时朝廷募集的禁军成为国家武装力量主体，“养兵”成为中央财政开支中的重要内容；另一方面，中央财政管理体制也发生了结构性变化，唐后期自成体系的盐铁转运、度支、户部三使，自后唐以降，已整合为收支一体化运作、统一管理各类财利的三司。北宋延续这一演进脉络，中央对两税财利的统筹调度成为足兵食、供国用的必要前提，集计度、审核、监督、制税等权于一身的三司国计体系于焉形成。据司马光所言，三司可直接计度指挥全国各处钱物收支，其效“如臂使指”。但在疆土广袤的古代中国，中央计司为应对财政收支结构变化带来的繁复管理任务，需要不断因应时势作出调整。所谓三司指挥州郡百司“如臂使指”，与其说是实际效果，毋宁说是理想目标。这就促使我们思考，在当时信息传递与行政条件下，三司怎样落实财政统筹规划，其核心关切、基本目标与实践中的掣肘因素为何？这一切又如何影响北宋前期中央财政计度体系的演进路径？相比前后各王朝，其运作与演进又呈现出何种时代特点？

　　对此，本文首先考察北宋前期三司国计体系运作机制与信息基础，进而讨论这一体系演进过程，并分析制度原则与现实落差之间如何协调，又怎样通过更务实的方式得以维持。在此基础上，本文拟将这一体系与前后诸王朝财政制度进行比较，冀以思考实物财政下，“大一统”国家财政体系中征调分离格局为何会长期持续。

　　一、宋初三司的国计模式与信息基础

　　据治平四年（1067）翰林学士张方平奏议，三司日常“计财之任”包括“常程计度”与“簿书期会”两方面。前者指三司对国家财赋收支调度的统筹计划，即所谓“国计”；后者指三司对诸司、州郡申省文帐簿籍的汇总审核。本文主要讨论三司国计的基本模式，并分析财务文帐信息在国计运作中的基础性作用。

　　太祖朝，宋廷对州郡钱物的调度移用，伴随统一战争逐次展开。乾德年间，宋廷命各州除经费、储存外，剩余钱帛“悉送都下”，本处不得占留。但此类诏令只要求各处钱帛尽数上供，并未形成以钱物收支统一核算为基础的统筹计划。

　　随着中央对州郡财赋管控力度的加强，由三司主导的财赋征调体系在太宗朝后期逐渐形成，陈傅良曾引述相关敕文，将其运作模式简述如下：

　　唯至道四年二月十四日敕：川陕（应为“峡”——引者注）钱帛令本路转运司计度，只留一年支备，其剩数计纲起发上京，不得占留，盖平蜀后事也。自余诸州常切约度，在州以三年准备为率外，县镇二年，偏僻县镇一年。河北、陕西缘边诸州不在此限。江、浙、荆湖、淮南西六路自来便钱州，月帐内将见钱除半支遣外，并具单状申奏。诸州应系钱物合供文帐，并于逐色都数下，具言元管年代，合系本州支用申省，候到省日，或有不系本州支用及数目浩大，本处约度年多支用不尽时，下转运司及本州相度，移易支遣。三司据在京要用金银钱帛诸般物色，即除式样遍下诸州府，具金银钱帛粮草收、支、见在三项单数，其见在项内开坐约支年月，省司即据少剩数目下诸路转运司移易支遣，及牒本州般送上京。如有约度不足去处，许以收至诸色课利计置封桩。

　　至道无四年，文中纪年显误。此敕既以陕西为“缘边”，又言平蜀事，当晚于李继迁开始攻宋及王小波起义被平定，应在至道二年（996）前后颁布。据至道二年十二月诏，“应诸道州、府、军、监今后合要支用财谷等，各须预先计度，准备支遣。诸处起发上供金银、钱帛、斛斗纲运，并须赴京送纳，缘路诸州不得辄有截留”，其中强调各州计划钱物用度、严禁擅自截留或挪用上供钱物，正与上述敕文相照应。敕文内容主要有二：一是申明除陕西、河北边防要地外，全国诸州均须计度支用、储备，将结余上供；二是就三司统筹钱物调度的基本模式作出规定，即逐年全面核算京师及州郡各类钱物收支、见在数，并在掌握全国各处财政状况基础上，直牒州郡起发上供，以供京师用度。这一体系的运作特点，主要体现在以下几个方面。

　　其一，此体系以满足京师用度为主要目标，同时兼顾各路开支，主要通过三司移易州郡钱物实现。北宋前期，国家财政收支、核算多以实物而非货币，一时一地所产，未必是当时当地所需，因此，三司须根据京师及各路所需用度，拟定具体的钱物调度与变转交易计划。需注意的是，北宋前中期财政征调，供应军需占很大比重。据宫泽知之研究，北宋每年不同类型供军物资，占实物岁入85%左右，因此，北宋“岁入各项实物是以军事经费为目标极有计划地收集起来的”。其制度根源在于，唐中叶以降募兵制取代府兵制后，军人走向职业化，兵卒不再自备军资，转由国家实施“有计划地补给分配制度”，北宋强有力中央政府的建立，更为全国性军费调度提供了可能。考虑到北宋前期禁军驻扎最多之处正是首都开封，三司国计体系自当以应对京师供军用度为主要任务。

　　其二，此体系大体分为三司、州郡二级，三司居于主导地位，统筹全局，州郡则计划自身钱物开支，形成郡计。在此基础上，三司须集中审核州郡开支计划是否合理合规。各州在“元管”钱物申省文帐中，须说明本州用途、支用数量，三司审核时，若发现钱物“不系本州支用”，或计度支用不尽，即命转运司与该州协调，将钱物另行调用。三司根据州郡计度结余，安排上供钱物数额。州郡须将钱物收支、见在情况造帐申省，并在见在项下开列当年支出计划，三司据此掌握各处钱物剩余数目，加以统筹调拨。因此，州郡作为计度层级，其开支计划须经三司审核定夺，本身不具有自主权。至于转运司，则主要根据三司安排，负责组织本路钱物转输，并协调路内各州用度，非独立计度层级。

　　其三，此体系以两税正赋为主要来源，征榷课利则纳入州郡计度，允许于当地“计置封桩”。至道末，三司计帐以“上供”与“榷利所获”并举，可知计度上供主要针对两税，并不包括征榷课利，后者主要存留于州郡，供漕司备用调剂。宋初继承唐五代之制，三司往往以“检田定税”为基础筹措上供钱物，州郡钱物调拨同两税计征直接关联，可谓“征调一体”。至道元年，宋廷要求各州制作税租帐并申报三司，以便掌握全国两税收入，其“实催”税数项下，各州须开列税赋所出的田土数量。值得一提的是，两税虽部分以钱立额，但实际收入多为实物，用途各有不同，三司着眼点在于钱物的“使用价值”，须将京师所需金银钱帛的具体品类、数量通告州郡，并据当地物产情况加以摊派。因此，三司往往根据各处田亩数与亩税额，直接要求各州折纳两税以筹措上供钱物，所谓“其折变及移输比壤者，视当时所须焉”。如建隆四年七月，宋廷重申后周广顺二年（952）征纳牛皮筋角诏，命三司将皮、角定为三等，据亩起征，但三司因“见管筋、角不阙供使”，库存充足，遂奏请不再据亩征纳，改为折纳现钱。

　　综上，北宋前期国计活动分三司、州郡两级逐年进行，其财赋来源主要为两税，辅以榷利收入补充州郡财计。三司作为国计核心，直接审核郡计，并通过调度结余、调整州郡两税计征方式等手段，移易钱物以应对京师及外路支用。如张方平所言，三司“据国用岁计之数，量入以为出，平货物之轻重，通天下之有无”，“据岁计之所入，约中外之所费，移用之法则权其轻重，率敛之物则通其有无”。这一以央地钱物收支分别核算为基础，针对两税收入分成的国计体系，当由唐中后期“留州—送使—上供”两税三分模式演化而来。但经过五代宋初以财政集权为导向的一系列制度调整，央地财权关系发生了根本性变化：州郡失去财政自主支配权，留州钱物不得如唐后期一般“方圆支用”，三司则掌握对京师及各州钱物的计度权、审核权及两税制税权。但上述权力的具体落实，尚有赖于对相应财务信息的搜集、汇总与分析。

　　元祐元年（1086），司马光在奏论中指出，元丰官制改革前，三司掌控“天下钱谷”，以“取彼有余，济彼不足”为国计目标，而实现该目标的前提，乃是天下钱谷“皆总于三司，一文一勺以上悉申帐籍”，三司得以“知其大数，量入为出，详度利害，变通法度，分画移用”。换言之，三司必须依托州郡申省文帐，才能直接掌握州郡财政收支状况，进而合理统筹国计。州郡申省文帐既如此重要，那么对其基本内容、功能及作用的考察，就显得十分必要。

　　宋代州郡申省文帐名目庞杂，其类型大体可分为三种：一是全面登载州郡各类钱物收、支、见在数量的钱物帐；二是以具体钱物类型为纲，分述收支情况的钱帛帐、粮草帐等；三是以具体税赋项目为纲，登载征收任务及完成情况的两税管额帐、纳毕帐等。申省文帐具体面貌已无从详考，仅能通过南宋《庆元条法事类》所引庆元《仓库式》略加推测。相比北宋前期州郡文帐直接申省，南宋州郡文帐往往先上报所属转运司，经其审核汇总后再造计帐申中央计司。据金荣济研究，这一制度变化始于元丰三年（1080）帐法改革，并维持至南宋。换言之，在帐法改革前，州郡文帐当直接申报三司，不经漕司中转。据此，北宋前期州郡申省文帐体式、内容当与庆元《仓库式》所载相仿，由此或可一窥北宋前期时的概貌。

　　在至道二年确立的国计模式中，州郡收、支、见在钱物帐是三司调度钱物的直接依据，最为重要。据天圣七年（1029）编定的《仓库令》“诸仓库受纳、出给、见在杂物帐，年终各申所属，所属类其名帐，递送三司”，可知至道二年国计敕文此时已被纳入令文。熙宁八年（1075），司农寺奏请仿照三司建立州郡常平钱物文帐申报制度，以便“常见州县收、支、见在之数”，可见该制度一直维持至北宋中期。以体式、内容而论，庆元《仓库式》所载诸州年终申省的“收、支、见在钱物状”，与天圣《仓库令》中“类其名帐，递送三司”的申省文帐最为相似，前者当延续后者而来：该文帐分列收、支、见在三项，每项开具钱、金、帛、乳香、盐等名目，详载收支方式、事由与具体数量，并逐一说明其较前一财政年度增减情况。因此，州郡年终所申收、支、见在钱物文帐，不但反映了本财政年度钱物收支的完整情况，更能体现收支变化趋势及原因，可作为下一财政年度计度之基础。

　　但仅凭钱物收、支、见在帐，三司尚不足以确保州郡财政收支数据的真实准确，还需以诸州所申钱帛帐、粮草帐、杂物帐等为旁证。此类文帐详载收支信息，可据以核验钱物出纳详情。此外，各州于每年正月、四月申报的两税管额帐中，载有田亩、税额的具体变动情况，三司可据此调整各州两税计征方式以筹措钱物；而在两税征收完毕后，各州申报的纳毕帐，则是三司审核两税实际完纳情况的依据。

　　综上，宋初三司主导国计运作，直接统筹郡计，并依托州郡两税“征调一体”，移易钱物以供京师及外路用度。而州郡申省文帐是该体系赖以运作的信息载体，三司之计度权须依托其财务文帐审核权方得实现。三司在拟定具体国计方案前，须对照勘验多种文帐，以全面掌握州郡税赋收支、储存情况，并保证同一文帐内部及文帐彼此间信息统一，以合理安排全国钱物筹措调度。但央地钱物收支名目纷繁、内容庞杂，如何合理审核文帐与移易计度，对于三司行政能力无疑是巨大考验。

　　二、文帐审核与三司国计中的权能落差

　　太宗朝形成的三司国计体系，实现了对州郡财计的统一管理，但局势的变化又带来新的问题。太宗统治末期，西北边防形势恶化，不仅军费开支增多，而且京师禁军大量移屯边疆，使得物资统筹计度更为复杂，三司国计体系遂显左支右绌。至真宗初年，三司移易两税往往失当，“每下牒诸州，多失通济，或折科物色，非其所产，或移割税赋，不便于民”。这一局面的形成，除因供军开支增大外，更与三司文帐审核流程复杂，及其在国计体系实际运作中的权能落差密切相关。

　　三司总筹国计，全国各处文帐“内自府库，外至州县，岁会月计，以上于三司”。为确保申省文帐信息真实准确，三司下设勾院、都磨勘等司对其加以审核。其中三部勾院“掌勾稽天下所申三部金谷百物出纳帐籍，以察其差殊而关防之”，都磨勘司“掌覆勾三部帐籍，以验出入之数”，二者分居审核流程的前后环节，共同勘验申省文帐中钱物数据有无出入，避免系省钱物损失。正如至道二年盐铁使陈恕所言：“其勾院、磨勘两司，出于旧制，关防之要，莫加于此。”二司设置较早，在财务文帐审核中作用也最为关键。

　　北宋三司审核申省文帐的具体机制，因史料阙如，只能略加推测。熙宁五年十一月，详定帐籍所整顿三司文帐，曾对皇祐二年（1050）勘同法改革前，三司审核文帐及收附凭据之流程加以回顾。大体上，申省文帐及其收附文书，首先发往三部诸案，以朱笔标明所涉事宜，编排次序，待人吏书字、官员签押后，即交勾院审核；勾院据诸案编排次序，开拆收附文书，由官吏书押用印后交开拆司；开拆司再标明日期并用印，将相关情况记入本司文历，最后发回三部相应案分，供其销帐。

　　上述流程中，勾院主要承担文帐初审职能，而三司判官分掌的三部案分，作为文帐审核结果的确认与记录者，须“点检签书，置籍揭贴，常见州县收、支、见在之数”。考虑到文帐收附凭据需由多个案分分别勘验，除业务直接相关的首案先行“收领使用”外，其他案分亦须会问所载信息。但开拆司将收附凭据发付首案后，其余案分及子司往往不知文帐去向，以致无从会问，无法依条勘验、批凿文帐，难免出现钱物失陷。州郡申省文帐及其所连收附文书，在三司内部须经多个子司、案分处理，经历标目、登记、拆封、勘凿等不同环节，流程繁复，且环节、机构间缺乏及时有效协调，以致文帐处理效率低下，极易造成积压，这是三司据申省文帐以定国计时面临的一大难题。

　　至道、咸平年间，北宋与党项、契丹爆发冲突，军队数量大幅扩充。后虽缔和，但边备有增无减，据嘉祐七年（1062）枢密院所奏，“开宝之籍总三十七万八千，而禁军马步十九万三千；至道之籍总六十六万六千，而禁军马步三十五万八千；天禧之籍总九十一万二千，而禁军马步四十三万二千”，可见增幅之大。其中大量禁军被部署于河北、河东、陕西三边，不但军费开支，大增，而且导致宋初以供应京师为中心的国家计度体系发生改变。为及时筹措沿边粮草，宋廷更多采用籴买手段，屡次调整茶、盐法，将榷货作为籴本引入其中。但由于文帐审核流程繁复，三部诸案及各子司负担本已很重，而军费数量增多，边境物资需求迫切，加之调度方向与筹措方式均发生变化，导致财政管理难度进一步加大，对三司来说无异于雪上加霜。至咸平四年，三司已然“案牍凝滞”，所属吏人难以及时处理文帐勘核，出现州郡钱物积压、漕司“吝于起发”，而三司却束手无策之局面。对于钱物具体去向，甚至连三司长官亦无法充分掌握，“魏羽在咸平则言淳化以来收支数目攒簇不就，名为主计而不知钱出纳。王随在景德则言咸平以来未见钱物着落”。与此同时，各州郡因循为弊，甚至常年不向中央上申文帐，以致三司难以对郡计进行勘会、勾销。总的来看，在实际政务运作中，三司往往无从全面勘验文帐数据、审核钱物出纳，遑论据此准确核算各州郡上供数额，并作出合理调度；而各路转运司趁机私自积留钱物，各州也多不按规定向三司申报钱物文帐。信息传递不畅、内容不实、审核不力，如长此以往，北宋国计体系的运作将难以为继。

　　为保证文帐审核的效率与准确性，宋廷主要采取两方面应对措施。其一，另设专员及机构，减轻三司文帐审核负担。譬如为改变京师库务“出纳或致因循，三司簿领繁多，不能案视”之局面，于咸平、景德年间设置提举在京仓草场所、提举在京诸司库务，除协助三司监督仓库出纳外，还需勘核文帐，甚至亲赴仓库，对三司计度结果进行复审，在保障财务审核效率的同时提高其准确性。其二，临时遣官集中整顿三司积压文帐，去除其中不甚紧要者。至道初，为解决三司帐簿积压、“钩取无法”等问题，太宗权设帐司，命边肃主持会计财用之数，集中审查三司所存旧帐，事毕即罢。但文帐积压问题不久复现。咸平年间，三司不但无法及时处置文牒，甚至连本司所管帐簿亦多散落，“诏取天下民籍，户部不知其数，及考其盈虚，又称亡失簿书”。对此，宋廷除严令三部长官、判官提高效率，快速定夺积滞事务外，更于咸平五年命翰林学士冯拯、陈尧叟，会同判三司度支勾院孙冕，减省三司“积滞文帐及诸州无例施行文字二十一万五千余道”。至天禧二年，在主判三司开拆司刘楚建议下，又诏知制诰王随、知杂御史吕夷简会同三司官员，成立三司定夺减省文字所，“所减省总九万余道三十四万五千二百纸”。朝廷为巩固此次文帐整顿成果，特诏“三司及诸路并依新减数，不得有增益”。

　　但上述整顿仅为权宜之计，难收长久之效。由于州郡文帐的申省方式与处理机制未变，三司文帐积压之弊反复出现，自天圣九年后，更是“徒有点算之名，而全无覆察之实”。在此情况下，宋廷尝试调整财务审核机制，以求一劳永逸解决问题。皇祐二年，盐铁判官周湛“寻究弊源”，进行勘同法改革，试图简化文帐及其收附、“单状”的申省与审核流程，成效一度颇为显著。但此后三司吏人因文帐及所附凭据庞杂零碎，往往不加拆发，导致文帐审查制度再次废弛。在治平二年至熙宁二年间，“送勾新旧文帐共一十二万余道，并不见磨勘出小收大，被失陷官物。或虽有则例不同及差互数目，未见归着钱物，只是名目行遣会问，并不结绝”，三司官吏或不仔细审查帐面收支有无抵牾、是否合法；或虽发现钱物出入不实，但对其去向不加追查。总之，财务审核并未发挥应有作用。

　　宋廷虽作出诸般努力，但文帐积压之弊始终存在，除因州郡申省文帐数量、类型过多外，更与其攒造方式密切相关。熙宁五年，宋廷成立详定帐籍所，以期集中解决四方申省文帐“因循不复省阅”之弊，并专设三司帐司，命三部、子司选差得力前行、后行吏人达数百人，专门勘验、点检申省文帐，试图彻底改变此前三司胥吏职事不一、帐簿审核难以专注之局面。但实际效果却不尽如人意，“首尾七八年间，帐司所管吏仅六百人，用钱三十九万贯，而所磨出失陷钱止一万余贯”，可见这次行动的行政成本甚至高于审核发现的失陷钱数。帐司配置有数量庞大、专职专任且行政能力较强的吏人队伍，似不应收效如此之差。笔者推测，州郡文帐申省前，或已经当地规整，使得帐面信息不致抵牾，故三司难以根究；而三司吏人显然也明了此点，为免麻烦，除部分贿赂不足之州郡，对大多数申省文帐内容不甚详考。如苏辙所言：“盖州郡所发文帐，随帐皆有贿赂，各有常数。常数已足者，皆不发封。一有不足，即百端问难，要足而后已。”

　　综上，造成三司计度失当的原因颇为复杂，除供军带来的军资调度压力外，另一重要因素即为三司在统筹郡计、移易支遣时出现的权能落差。实物财政条件下，州郡申省文帐所载财赋内容多样、单位繁杂，很难统一核算；加之审核流程繁冗，文帐类型又未作轻重缓急之分，势必导致三司疲于应对。此外，三司财务审核的实际目标，更侧重于帐面信息的一致而非数据的真实准确。因此，即使三司吏人勉力从事，除非耗费较多行政成本，一一核对收支凭据，清查仓库存留，穷究钱物去向，否则仍难以掌握州郡财政收支实况。至熙宁五年，曾布建议整顿三司文帐，“于三司取天下所上帐籍视之”，发现其中“至有到省三二十年不发其封者”。文帐审核之实效既与初始目标相背离，审核的意义便大打折扣，相关官吏不免愈发因循，文帐积压情况也更加严重。

　　三、中央征调立额管理的确立

　　令人疑惑的是，即便三司官吏对州郡申省文帐采取近乎放任的态度，但依托于郡计信息的国计体系仍得以长期维持。这不禁促使我们思考，在具体实践中，三司国计体系的运作机制有无变化，这种变化如何发生，对州郡文帐申省制度又有何影响？

　　如前所述，北宋前期三司有限的财务行政能力，与实物财政条件下文帐审核、统筹调度的技术难度，存在较大落差。长此以往，宋初建立的三司国计体制将失去可靠的信息基础，终致难以维系。当三司面对权能落差带来的行政压力及其引起的国用问题时，转运司在国计体系中的作用逐渐突出。咸平三年，三司户部在“计度合支殿前诸军及府界诸色人春冬衣，用绢、绵、图片、布数百万匹两”后，即牒诸路转运司，命其据“辖下州军出产物帛等处就近计度，于夏秋税钱物力科折，准备辇运上京”。景德四年以降，宋廷逐渐对诸路转运司及发运司上供钱物进行立额管理，成为三司国计模式调整的重要转折点。

　　真宗朝着眼于稳定全国钱物移易的规模与方式，力图建立国家财赋征调的“经久之制”。咸平元年，“诏三司经度茶、盐、酒税以充岁用，勿得增加赋敛，重困黎元，诸色费用并宜节约”，不久又命其“具中外钱谷大数以闻”，试图掌握国家财政收支的整体情况，调整其中不合理之处。但在西北边事未宁、军费开支庞大的情况下，钱物征调很难保持长期稳定，虽“诏三司官属议军储经久之制”，但最终不了了之。直到景德元年，党项、契丹先后弭兵，边费压力减轻，方有机会重构国家财赋征调与管理体制。而其核心措置，即为对州郡钱物征调设置定额，并依托相关法规建设及财务监督、人事课绩制度以维持其稳定运行。

　　三司计度京师支用、安排州郡上供，是国计体系运作的核心环节，但由于缺乏长期稳定计划，宋廷只能约估所需钱物数量，临时进行移易。景德至天禧间，宋廷逐渐确立各类钱物具体上供额。以东南漕运米纲为例，景德三年底，宋廷据发运副使李溥建议，“取十年酌中之数为额”，并于次年下诏淮南、江、浙、荆湖南北路，“以至道二年至景德二年终十年酌中之数，定为年额，上供六百万石”。之所以取至道二年数为起点，当因时值三司国计体系形成之际。发运司600万石上供年额，系由江南东、江南西、淮南、两浙、荆湖南、荆湖北六路转运司上供年额累计而成，是通盘考虑各路钱物征收与实际运输能力的结果。此后，各路粮草、钱帛、金银上供额相继确立，至神宗朝均较稳定，如上供米额虽“或增或减，然其大约以景德所定岁额为准”，即使偶有调整，也很快复原。

　　同唐代两税三分及宋初三司以两税为基础进行计度上供不同，景德上供额内钱物来源已不局限于特定税赋名目，而是由两税、榷利等多种收入筹措而来。在上供立额确立前后，宋廷分别调整两税、榷利的祖额。就构成上供正赋的两税而言，景德二年五月，确立三司每年比较各州税额增减之制；景德四年七月，经三司使丁谓建议，又规定三司“自今以咸平六年户口、赋入为额，岁较其数以闻”，将诸州两税及户口数同时立额。至于榷利方面，宋初茶盐酒课均已立额，景德四年诏“榷酤之法，素有定规，宜令计司立为永式。自今中外不得复议增课，以图恩奖”，规定州郡不得擅改酒课额。至此，宋廷对各地税赋征收、钱物上供均加以立额，形成了国家财赋征调的基本规模。

　　在通过立额管理稳定国家财赋征调数量的基础上，宋廷更定期对比钱物收支额与不同时期收支数，以便掌握收支变化趋势，从而及时发现问题，采取对策。这一管理思路的突出表现，即为三司使主持编修《会计录》的出现。据苏辙所言，编定《会计录》之目的，在于“有司得以居今而知昔，参酌同异，因时施宜”，通过比较国家财政的收支内容、数量变化，适时调整财政政策与具体制度。事实上，宋代臣僚议经费、论国用，多以当下财政状况与历朝所修《会计录》比较，而《景德会计录》作为宋廷所修首部《会计录》，常被作为衡量财计得失的主要参照。

　　宋廷征调财赋立额，还与法规编修密切配合。澶渊之盟后不久，真宗即组织三司官员编“一司一务敕”，以规范国家财政管理。景德二年初，盐铁副使林特负责主持编录三司诏敕，于当年十月九日颁行《三司新编敕》。此次编敕是对《咸平编敕》后三司财政管理制度的整理与总结。针对两税征收，宋廷也编定了相应的“一务敕”。景德二年，真宗命权三司使丁谓“取户税条目及臣民所陈农田利害，编为书”，次年初正式编成《景德农田敕》，其中多为州郡两税计征、完纳管理的具体规定。

　　宋廷更将征调立额与官员课绩挂钩。就上供而言，东南六路600万石上供米额又被称为“米课”。在上供立额前不久，“诏江、淮、荆湖南北路转运司逐年所运上供粮储，自今如有出剩，即与批书转运使副历子，叙为劳绩”。就计征而言，景德四年，宋廷申明不再单纯以户数变化判定州县官课绩等次，唯有实现荒田税额归户并带来税收增加的主户数增长，方可登入申省“升降帐”，作为州县官课绩及升降俸给的依据；至于无益于税收增长的分税产析户与无税产客户则不计入其中。三司遂可凭借税租帐掌握各州主户数与税额，并以此考课官员，防止税额走漏与税赋承担者减少。相关制度此后逐渐完善，皇祐元年，权三司使叶清臣建议严格漕臣考课事目，当时未能实施；但三司考课漕司上供并加以赏罚之制，在皇祐五年前一度切实施行。由此观之，三司财赋征调立额管理，须依托收支比较与人事课绩才能实现。

　　要之，真宗朝财政管理体制调整的主旨，是希望建立稳定的“经久之制”，而其核心措施，则是对国家财赋征调立额，在维持财赋征调规模的同时比较其变化。宋廷还通过确立相对稳定的财政管理法规和人事课绩制度，保障立额管理能够正常运作。各项措施自景德元年逐次展开，彼此间密切关联，形成了以征调立额为中心的财政管理体系，进而深刻改变了北宋国计体系的运作机制。

　　四、三司国计运作机制的合理化

　　征调立额管理，尤其是上供额的出现，极大改变了北宋国计体系的运行机制，及三司、转运司等财政管理机构在其中的角色。

　　就三司而言，其依托各路上供额进行钱物调度，不再直接统筹郡计。嘉祐二年，三司使张方平论京师军储不足，拟定的应对方案即立足于对京师四河（黄河、汴河、广济河、惠民河）沿线诸路斛斗上供额的调整。据此可知，三司利用上供额计度国用的具体方式主要包括两方面。其一，三司有权改变上供额中的实际起发数量，以应对各处支费。如京西路上供斛斗额为35万石，但因其于皇祐五年“诉部内伤”，无力应对，实际到京之数每年仅数万石，且迟迟无法补足，三司顾及其“财赋不至丰赡，诸色支费亦多”之窘境，遂将上供额减至20万石。其二，三司可通过上供额调整发运司、转运司征调内容及转输路线，实现钱物移易。就“移”而言，如南京应天府驻军较多，每年自京东路上供额中调拨12万石，本由转运司组织徐、单、曹、济州、广济军民户支移两税应对，三司为避免民力劳敝，命南京截留上供米、麦12万石。就“易”而言，宋夏开战后禁军多在西北外戍，“在京军粮月支数少”，三司遂命汴河所输东南六路部分斛斗折现钱以支付陕西军费，后因京师大礼支赐需要，更命六路将50万石折钱50万缗，起发上京。值得一提的是，三司“移”、“易”并非截然区分，如京师“岁支马料豆麦约六十万硕”，三司“近年计度，多抛数下发运司起发”，但转输困难、耗费颇多，张方平重行计度，命“陕西、京西及将京畿二税细色折纳粗色”以供马料，东南六路则专门运送粳米，如此不仅岁计足办，运费亦得减省。

　　就转运司、发运司而言，征调立额提高了其财计自主权。庆历年间，监察御史包拯进奏：“续据发运司准中书札子，据三司奏，乞将庆历三年上供额斛斗六百万石内，将小麦一百万石、大豆十五万石折纳见钱。发运司遂相度：小麦每斗并耗添估九十四文省，大豆每斗并耗八十八文省，比逐处见粜价例两倍已上，应该小麦一石纳见钱九百四十文省。”可知三司将部分上供斛斗折纳现钱，而东南发运司接此指令后，提高豆、麦折估，六路州郡以高额估价将夏税折变现钱，以应对三司所需。由此观之，三司仅规定了应折纳斛斗的种类、数量，并未规定筹措现钱的具体方式，至于不同等次民户折变夏税的方案及折变的具体估价，则由发运司、转运司负责拟定。另如皇祐元年秀州、苏州夏税折纳，由两浙转运司安排，命二州第一、二等人户送纳本色布帛，第三等人户则将户内税物折纳现钱，于杭、湖、睦州置场，“依市价买得上等堪好匹帛，数目充备，起发上京送纳”。这一类事务应均由当路转运司安排，三司不再直接调整两税计征方式。

　　不过，转运司、发运司财政计度自主权的提高，并不表示三司对钱物收支调度的监管削弱。州郡财务文帐申省之制并未废止，朝臣亦屡次请求更张积弊，严格执行该制度，其作用除了临时清查旧账、刬刷钱物需要，更与财政立额管理体制下官员课绩密切关联。真宗、仁宗二朝，各路转运司多向中央进献上供额外的“羡余”，这固然有赖于其财计自主权扩大，但也与三司能够监督漕臣并对其有效课绩，进而激励其进奉有关。此外，三司对转运司、发运司的钱物筹措、征调计划仍须加以审批。大中祥符六年，针对各州筹措琐细支费而采取的正税“折科”、“移易”措施，宋廷更命三司“常切约束”。前述皇祐元年两浙转运司令秀州、苏州夏税绢帛折变现钱事，三司次年即下牒，命其“不得更令人户折纳见钱”，可见州郡两税折变方案虽由转运司拟定，仍须得到三司批准。两税外，各州若以和籴、和买方式筹措钱物，同样须三司裁断。如大中祥符六年，大理寺丞刘有政奏请州郡籴买粮价，“夏以五月、秋以九月，悉用中旬价量增之，以为定额”，此议即付三司详定。

　　要之，征调立额后，三司仍为国计中枢，但不必直接统筹郡计。转运司、发运司的上供钱物立额，某种意义上构成三司计度国用之“中介”，范镇所谓“国家用调责之三司，三司责之转运使，转运使责之州”之局面得以形成。而财政管理机构角色的演变，又体现出国计运作机制在三方面的深刻变化。

　　其一，就计度层级而言，由三司、州郡二级变为三司、漕司、州郡三级，分工、协作更为合理。三司拟定计度方案，只须以上供钱物额为基础，对其构成内容、数量及转输路线加以调整。至于各州郡如何筹措，则由转运司、发运司根据各路实际财政状况，采用两税折变、科配、籴买等多种手段完成。相比唐代两税三分体制下州郡、藩镇财赋分成与定额上供，北宋钱物上供额建立在钱物系省的基础上，且不局限于两税，更将和籴等筹措手段包含在内，增加了财政计度的灵活性。

　　其二，就国计调度与税赋征发关系而言，中央计司在对税赋计征、上供进行立额管理的同时，不再刻意维持税赋“征调一体”局面，这也适应了两税计征的特点。如前所述，五代至宋初，中央计司曾一度试图在“检田定税”基础上，根据上供需要，将折纳税物直接摊入各州田亩，但此类做法难以适应统一后的全国财政计度。由于各地田亩数量、等次及折纳方式不同，中央计司无法确定两税统一税则，因此很难直接根据田亩数，集中核算财赋征调具体数量。而所谓“亩税额”，尤其是南方地区大量夏税钱额，并非实际计征税物，往往只能反映所系人户的财产与赋税承担能力。在此情况下，三司难以“据亩出税”，只能厘定基本征收原则，并将所需税物经转运司、州、县层层下摊，最终根据各乡田亩具体科则拟定计征方案。总之，随着立额管理的形成，各路上供额并非仅由税额分隶而来，三司较少通过亩税额直接计度和筹措上供物资，而主要依托监督、课绩之权对地方实施监管。

　　其三，就国计依托的财务信息层次及类型而言，随着三司对州郡钱物直接审核、调度的减少，其对州郡申省文帐的依赖有所下降。甚至在常年未曾拆封申省文帐情况下，三司主导的国计体系仍可以维持运转。而随着转运司计度自主权的扩大，其审核财务文帐的必要性也有所提升。至元丰三年朝廷改革帐法，将诸色钱物文帐审核权下放，“其县、镇、仓场、库务帐，本州勘勾；诸州帐，转运司勘勾。内钱帛以下具收、支、应（在——引者补）、见在逐县总数，造计帐申省”。自此，转运司只须将与三司“总领国计”密切相关，“须知其多少虚实”的钱帛、粮草等帐汇总为计帐申报三司；至于其他“非三司国计虚赢所系”之文帐，因转运司自州郡取索便利，且熟悉地方情况，有能力进行准确高效的审核，所以只须对其“磨勘架阁”，审核后于本司存档，不必再申三司。

　　由此观之，转运司计度自主权的扩大，是元丰帐法得以成立的前提；而元丰帐法的推行，又使得转运司加强了对州郡钱物的审核，“漕计”制度由此进一步完善。三司难以有效审核文帐之弊，至此方有所缓解。三司从此既可以摆脱沉重的文帐负担，又不致失去对钱物收支信息的掌控，“外内简便，颇称允当”。此后，中央计司虽屡经调整，三司的国计职能也被户部左曹取代，但州郡收支文帐直接申省之制并未恢复，南宋户部更是“惟有上供之目而已”。虽有臣僚力图振举北宋前期“天下财赋窠名，旧悉隶三司”之制，要求州郡收支计帐直接申报户部，以便能够核查全国收支、征调地方钱物、增加中央收入，朝廷对此也有讨论，但最终不了了之。三司统筹郡计的旧制难以复兴，除因吏治松弛，更与州郡申省文帐在国计体系中的作用逐渐边缘化有关。

　　总之，较诸宋初直接统筹郡计，景德以降，三司依托各路上供额移易钱物，州郡财赋的征发与调拨不再直接联系，其面临的行政压力一定程度上得以缓解。转运司、发运司则逐渐成为三司、州郡之间的财政计度层级，正如陈傅良所言：“虽自一钱以上，名曰系省，而州郡之阙，一仰于部使者，四方之计□。至于三司，或累十年不省，而藏富于外台不可胜计。”上述变化并不直接体现为律令规定的具体变动，而是在制度实践中逐渐形成的。这一过程反映了在三司财务处理能力有限的情况下，国家财政计度模式如何与税制、央地财政权力结构变化相协调，进而逐渐合理化。北宋前期，国家仍基本处于实物财政状态，且两税计征无统一税则，税赋折纳、征调缺乏统一核算单位。在此情况下，国家财赋征、调分别立额管理，使得中央计司着意于调度而非计征，将两税制税方案拟定权下放转运司，有效协调了税赋征、调关系，有利于国家财政计度能力的提高。

　　但随着赵宋王朝财政开支扩大，以立额为基础的两税财赋征调分离造成三方面结果：其一，财计自主权与财政压力并存，为地方政府依托两税正额及其计征环节进行赋役征派提供了空间，并衍生出诸如“暗耗”、“斛面”之类附加杂税；其二，三司长期依托定额移易钱物，面对临时大宗开支腾挪余地有限，往往依赖内藏借贷、支赐应付，甚至入不敷出；其三，在两税“征调分离”情况下，为应对国计需要，中央计司一方面更多依托财赋窠名合并征调钱物，如北宋后期及南宋经制钱、总制钱之类，另一方面更依赖于两税以外的税种以及和籴、和买等形式筹措财赋。这又为国家财政管理带来诸如榷利监管，粮草、榷货估价调节，钱货“轻重相权”等新问题，促使宋朝政府提高在榷利收入、钱物储备及采办供给等财政事务上的管理能力。

　　余论

　　古今国家制度建构，多以应对实际统治需求为主要目标。所谓以开国者之睿智，立数百年不易之规条，只可能出于后人对祖先的称誉。制度之所以不断变化，多因时过境迁，经国者不得不屡加更易以应对时势。中国历代王朝以传统技术手段，面对辽阔疆土的“大一统”管理需求，制度调整更为不易。不同应对之道，有助于观察不同时期国家行政运作的特点，并从中追寻其对后世产生的影响。本文对北宋前期三司国计体系运作与演进过程的分析，是展示以上历史脉络的一个例证。

　　就国家财政管理体系而言，自元丰五年罢废三司，直到清代户部奏销体制形成，中国历史上很长时间内没有集全国财赋收支计度与审核之权于一身的中央计司，这在一定程度上表明北宋前期由三司“总国计”的制度设计存在不合理处。但北宋前期，三司国计体系毕竟存续了相当长时间，且基本维持了国家财政稳定，其运作机制的演进，体现了实物财政条件下，中央财计在受到行政能力制约，又不能改变基本目标情况下，通过调整落实方式，从三司直接统筹郡计转向依托漕司上供额进行计度征调，从而逐渐适应国家财政管理需求。

　　对“大一统”王朝国家而言，财政高度集权，中央计司直接指挥财赋征调，更多体现为制度设计的基本原则。受制于财务审核的复杂技术要求及自身行政能力局限，其在实践中多须调整变通，寻求平衡点，以应对两者间的权能落差。这也是历代王朝财政集权制度演进的一般动力。在不同时期，各王朝面对类似难题，采取不同应对之策会导向不同结局。唐前期以“支度国用”为中心的财政计度体系，因户部度支司难以通过籍帐掌控课口，同时杂项税收增加，租庸调收入逐渐与国家财政支出脱节。加之计度压力沉重、文书浩繁，中央只得以“长行旨条”对各州收支额进行原则性规定，导致国家财政管理体制逐渐僵化，直到建中元年（780）施行两税法时彻底更张。相比之下，北宋前期以两税为基础的国计体系，在三司难以掌控计征对象（田亩数量与科则），甚至难以掌握州郡钱物详细收支数据的情况下，却依托上供额调控得以长期维持。由此观之，宋代财赋征、调分别立额管理，是造成唐宋财政计度体系演进路径差异的重要因素。财赋征调立额管理，一定程度上平衡了统筹计度的难度与三司财务行政能力之间的权能落差。此外，对中央而言，上供定额可以使三司较少直接参与州郡财政收支核算，也不必直接承担加赋之责，这也正是两税额得以长期维持稳定的重要前提。

　　北宋前期国计体系演进，与募兵制带来的供军调度有关，但更重要的原因在于两税征调方式较租庸调发生了根本性变化。一方面，始于唐建中元年的两税法，是对传统人头税制的重大改革，在两税三分基础上形成了新的“以支定收”的财政计度体制，即中央政府能够做到量出制入，通过两税、上供（征、调两层面）立额，掌控国家税赋的收入与移易。另一方面，以资产为宗的两税，不存在全国统一的税则，加之北宋前期主要为实物财政，征调钱物名目、单位庞杂，帐簿核算、勘验手续烦琐，三司很难直接统筹州郡财政收支与税赋计征。在计度难度较大而行政能力不足的情况下，三司遂依托各路上供额安排钱物移易，不再直接统筹郡计，形成中央财政计度征调分离格局。

　　由此观之，北宋前期三司国计机制的演进，不仅只为应对财政集权管理模式中的权能落差问题，更是两税税制特点与实物财政共同作用的产物。只要这一历史条件存在，征调分离的计度格局就会长期持续。至明前期，朝廷依托里甲重新整编田赋计征体制，确定税粮起运、存留分隶比例，试图重建征调合一的税赋体制。但直到明中叶赋役折银与定额改革，尤其是一条鞭法实施后，税粮、上供物料等“一切赋役都折成银子编派和会计……课税客体多样化的差役和实物的征派有了统一的计量标准和定额”，全国财政才得以统一核算，地方官府才能编造出详载赋役科则、定额与分隶信息以资征派的《赋役全书》，使得中央政府至少在技术层面有可能全面掌握地方钱粮实际收支勾销情况，进而展开预算编制和年终审核。最终在清顺治年间，建立起地方奏销册攒造、申报与户部统一奏销钱粮之制。至此，全国财赋征调分离局面方得到改变，传统国家财政的统筹计度又以新形式得以落实。

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