明清时期府县官政治行为之考察

02-13 次遇见

　　摘要：政治行为是指从政人员在政治活动中的表现，它除了受到当时政治的影响外，还与人的复杂心理活动有关。相同社会地位的人，因感知思维方式的不同，会产生不同的心理活动，这种不同的心理活动运用到政治活动中，就会造成政治行为上的差异。以此来考察明清时期府县官的政治行为，可以发现，当朝廷对地方严加管理的时候，由府县官这个位置罢职或升迁的比例都大，功过是非评价比较符合实际，廉洁与贪酷的界限也分明，廉者受到表彰，贪者受到惩处；那种廉清循谨蔚然成风、贪酷不职遭人鄙弃的政治环境，使府县官们向善避恶，政治行为多是有利于社会，吏治也比较清明。当朝廷对地方管理放松的时候，由府县官这个位置罢职或升迁的比例减少，功过是非评价多不属实，廉洁与贪酷的界限也不清楚，廉者不得其赏，贪者常逃其罚；那种善恶不辨、黑白不分的政治环境，使府县官们趋利避害，政治行为多是有利于自身，吏治则渐趋败坏。当权臣柄政、宦官弄权、宠幸横行的时候，由府县官这个位置升迁的多是依附权势者，罢职的多是不依附权势者，阿谀奉承与刚直不阿的界限明显；那种贤佞倒置、正邪颠倒的政治环境，使府县官们逢迎避祸，政治行为也难以理喻，吏治则渐不可问。当朝廷奖惩不公、当权者姑息迁就的时候，由府县官这个位置升迁的多是按资循例或依附权势者，罢职的多是缺少门路或不善逢迎者；那种善者不得其赏、恶者不得其罚的政治环境，使府县官中的贤者没有立足之处，佞者却能平步青云，平庸者也不以失节为耻，吏治则败坏不堪。尤其是到了明清两代的末期，由于政治风云变幻无常，包括府县官在内的官僚们把已经拥有的荣华富贵看得太重，在事关个人利益的时候，大多不讲原则和道义，甚至达到毫无廉耻的地步；他们在朝结党，在野结社，朋党之争和清议成为当时政治的中心，渐渐发展成门户之争和清浊之议势同水火，口中所说与实际所做截然不同，虚伪的政治行为、暗昧的心理表现得淋漓尽致。

　　明清两代，府县官数量庞大。从史志中可以看出：以此官擢者，事迹有见；以此官败者，劣迹有载；其平庸而事迹不突出者，大部分地方志也记载其姓名、出身、为官年月。在《名宦》《官师》《乡贤》等志传中，总会有几名府县官入传。由于地方志编纂者本着记功德、不记仇怨的方针，非但不为贪官酷吏立传，也不揭示昏庸无为者，以地方志为主来谈府县官的施政行为，则难免失之偏颇。在大计、按察活动中，动辄罢免弹劾官吏成百上千，府县官的贪酷不职行为屡见不鲜，以弹劾为主来谈府县官的政治行为，则难免偏激。在文集笔记中（包括传记、墓志、行状、表序等），彼此互相吹捧，“虽贵为卿相，必有一篇极丑文字送归林下（弹章）；虽恶如梼杌，必有一篇绝好文字送归地下（墓志）”，这就大大降低其可信程度。尽管如此，各种史料有关事迹的记载，仍是研究府县官的基本数据，可以用于政治行为分析。

　　一 朝廷政策法令的制约

　　总体来说，明清两代在开创时期的吏治还是比较清明的。清人赵翼讲：“（明）太祖起闾右，稔墨吏为民害，尝以极刑处之。然每旌举贤良以示劝，不专任法也。尝遣行人赍敕赐平阳令张础、建阳令郭伯泰，旌其治行。又或因士民之请留良吏，辄进秩留任，并有坐事被逮，部民列善状上闻，亦复其官，且转加超擢者矣。既擢矣，而其人改节易操，则又重法绳之。所以激劝者甚至，故一时吏治多可纪。”《清史稿·循吏传序》则说：“清初以武功定天下，日不暇给。世祖亲政，始课吏治，诏严举劾，树之风声。”顺治帝曾令：“今后内外大小官员，凡受赃至十两以上，除依律定罪外，不分枉法不枉法，俱籍没家产入官，著载入律例。”由于“在法律上，籍没是远比追赃更为严厉的裁判”，所以，开创时期的吏治清明是统治者运用权力促成的。

　　权力的应用需要权威。虽然权威不需要个人素质，但权力的应用与个人素质密切相关。朱元璋缔建的明王朝，在“社会整合的总体框架，形成一个社会等级制度相互强化的结构，全部是为了提高皇帝的地位。而他所制订的国家管理的法规和禁令，在多种范围内对正统和异端下了定义，从而起了维护权力和权威的作用”。清代“顺治朝当鼎革之始，又在烽烟未息、城舍丘墟、民族隔阂尚深之际，在多尔衮和顺治帝主持下，毅然断然大力整肃吏治，不能不承认是一盛事”。皇权至高无上，有过之而无不及，若应用得体，在一定程度上改观吏治是很有可能的。

　　《明史·循吏传序》讲：“洪武以来，吏治澄清者百余年。当英宗、武宗之际，内外多故，而民心无土崩之虞，由吏鲜贪残故也。嘉隆以后，吏部考察之法，徒为具文，而人皆不自顾惜。抚按权太重，举劾惟贿是视，而人皆贪墨以奉上司。于是吏治日偷，民生日蹙，而国亦遂以亡矣。后人徒见中叶以来，官方隳裂，吏治窳敝，动谓衰朝秕政，而岂知其先崇尚循良，小廉大法，几有两汉之遗风，且驾唐宋而上哉”。《清史稿·循吏传序》讲：“圣祖平定三藩之后，与民休息，拔擢廉吏，如于成龙、彭鹏、陈瑸、郭琇、赵申乔、陈鹏年等，皆由县令洊历部院封疆，治理蒸蒸，于斯为盛。世宗综核名实，人知奉法。乾隆初政，循而勿失。国家丰亨豫大之休，盖数十年吏治修明之效也。及后权相用事，政以贿成，蠹国病民，乱萌以作。仁宗矫之，冀涤瑕秽。道、咸以来，军事兴而吏治疏。同治中兴，疆吏贤者犹能激扬清浊，以弥缝其间。然保举冒滥，捐例大开，猥杂不易爬梳。末造财政紊乱，新令繁兴，簿书期会，救过之不遑。又迁调不时，虽有洁己爱民者，亦不易自举其职。”两者都提到吏治曾经出现过阶段性变化。这种变化，有君主的责任，也有制度上的原因。

　　有人将明代划分为开创（1368—1449）、腐化（1450—1521）、整顿（1522—1582）、衰敝（1583—1644）四个时期。亦有人根据这个分期，把《明史·循吏传》出现的120名循吏进行分期统计，有110名是在开创期，而衰敝期仅有1名。对清代，还未有人运用这种分期方法，但习惯用顺治、康雍干、嘉道、咸丰同光来划分阶段，与明代也有相同之处。《清史稿·循吏传序》概述吏治发展各阶段之后，分4卷加载116名循吏（包括附传），是按年代顺序排列的，咸丰同光以后仅收录21名。检索地方志，可以看到，所收录的循吏名宦虽以开创期为多（占40%强），但在衰敝期也不少（占30%弱）。史书的编纂者对明清初期吏治持肯定态度，故《循吏传》所收录的循吏以初期为主。世界是五彩缤纷的，即使在贪官污吏遮天蔽日之时，也会有洁身自好者。地方志中收录衰敝期的循吏名宦居多，一是因为编纂者对清明的吏治有所向往；二是由于编纂者碍于情面，对当事人特别是当权人顺从；三是他们受到这些传主后人的嘱托，权力和人情起到一定作用。

　　从地方志所收录的府县官名录来看，除对升官和调繁的去向有所记载之外，大多不讲这些府县官是什么原因去任的。府县官的任期一般是三年，而地方志所登录的府县官中，有许多没有任满三年就去职的，有的竟在一年连换三官。任不满期，应该是非正常去职。以地方志收录府县官的名录结合上述分期来分析，可以看出：在明清初期，府县官任满和久任的居多；中期以降则久任的减少，循资排辈，如期迁调者多；晚期则不但久任的减少，而且不满任和调任的增多。王笛统计了清代四川省六个县的知县平均任期，认为“清前期知县任期较长，平均五年左右；中期任期一般在二年左右，后期一般一年半左右。清中后期知县的更迭相当频繁，这恐怕与当时统治结构的松弛、政局不稳有关”。应该说，每一个朝代开创时，需要的人才都不是充足的，任期稳定或久任的现象比较多。当走入正轨之后，从各种途径选拔上来的人才渐渐增多，乃至充斥。以清代中期以后而论，各省需次候补的官员超过额定数目，“光、宣间，各省官僚自道员以至未入流，多者可数千人，需次者日多，槁饿以死者所在皆有，其有势力善运动者，则兼数差”。在百人候一缺的情况下，府县官要想久任或满任，没有强硬的后台是很难办到的。

　　一般说来，府县官久任与频繁调动是在朝廷严惩贪酷和政治败坏时，而任期相对稳定则是在政治安定时。例如，明初朝觐考核，以“称职而无过者为上，赐坐而宴。有过而称职者为中，宴而不坐。有过而不称职者为下，不预宴，序立于门，宴者出，然后退”；每次考核的结果是“称职者十之一，平常者十之七，不称职者十之一，而贪污阘茸者亦共十之一”。这种比例是比较合理的，因此能收到“士大夫廉耻自重，以挂察典为终身之玷”的政治效果，任期也相对稳定。再如，清初重视清廉，并且破格加以奖励，“其时廉吏辈出，灵寿令陆陇其等擢隶宪府，吏治蒸蒸，称极盛焉”。在严惩贪酷时，则巧宦避祸，直臣受辱，“善事上官，无失名誉，中主之陋言也，而今为巧宦之快捷方式。好官自我，笑骂由人，邪臣之丑谈也，而今为希宠要诀。噫！端人正士难免乎于今世矣”。得宠者即便贪残似贼盗，也受不到惩罚，而不善事上者，即便是守身如玉，也难免受到责罚。得宠者荣迁，失上者罢免，任期也就不稳定。在政治败坏时，一方面由于官僚们不择手段地追求个人的政治和经济利益变成公开化，“于举知县作弊尤甚，贿赂公行，肆无畏忌”；一方面是“四方多事，公私匮竭，科征不息，民何以堪”。在仕风大坏的情况下，府县官们的政治行为则多偏向于私意，政治心理也多不正常。“仕途中人怀便己之私，每遇一事，为己之念重，为民之念轻。明知其于民有益而于己无益，亦不肯为，若更于己有累则动色相戒”。人怀私意，则不免“廉耻扫地，趋媚成风，以通达为高致，以廉退为矫激，以推奸避事为老成，以党恶和光为忠厚。其群居言议所及，心志所向，不曰升官，则曰成家，其有语及国事当忧、民瘼当恤者，则众怒群猜，百口排斥，不曰生事，则曰好名，必使无所容身而后已”。不能无所作为，也不能有所作为，官场风气则大坏，官僚们贪权固宠，处世圆滑成为时尚，他们“以言不出口为淳厚，推奸避事为老成，圆巧委曲为善处，迁就苟容为行志，柔媚卑逊为谦谨，虚默高谈为清流，论及时事为沽名，忧及民隐为越分。居上位以矫亢刻削为风裁，官下位以逢迎希合为称职。趋爵位以奔意，辩谀为才能；纵货贿以侈大，延纳为豪俊”。在顺从权势、逢迎钻营的暗昧心理下，虚伪的政治行为成为时尚，但一人败往往累及一群人，任期也会出现不稳定。

　　从明清历史看，朝廷对地方督促紧迫时，府县官由此罢职和升迁的比例增大，廉洁和贪酷界限分明，吏治也比较清明，施政的重点则集中在朝廷督促的项目上，而廉清循谨受人尊敬，贪酷不职遭人鄙弃，府县政治也多有可取。朝廷对地方放松管理时，府县官由此罢职和升迁的比例减少，廉洁和贪酷的界限不清，吏治则渐趋败坏，施政重点主要放在见功见利的方面，非但廉清循谨的不为人所重，就是贪酷不职者也多能逃出法网，府县政治渐趋败坏。如果朝廷权臣柄政，宦官弄权，府县官也不能置身于外，他们当中有依附权势而升迁者，也有被权势所害而黜免者，阿谀与刚直的区分明显；因为黑白不分，贤佞倒置的事件层出不穷，所以使许多府县官的政治行为变得难以理喻，府县政治也渐不可问。而朝廷奖惩不公，姑息迁就，善者不得其赏，恶者不得其罚，使贤者没有立足之处，佞者却能平步青云，平庸者也不以失节为耻，府县政治则败坏不堪。

　　腐化期时，朝廷令行而禁不止，一方面是官吏“彼此交通，夤缘作弊，或畏势要，或贪贿赂，遇有事务，私相嘱托，以致文武铨选不公，刑狱轻重失当，军民被其役使”。大吏们“以夤缘之巧拙为优劣，而不问其才干之长短；以礼节之厚薄为殿最，而不论其品谊之高下”。下属们“专意逢迎，投其所好以邀上欢。遇有美缺，竭帑钻营，希图保题。倘上司经过，多方曲探上意，不惜巨费”。官僚们不择手段地追求个人的政治和经济利益已经是公开化，“未免掊克小民，公私俱困”。君主贪得无厌，“正额之输，上供之需，边疆之费，虽欲损毫厘不可得”，君主手上却是“用之如泥沙，率是为常，眇不顾惜”。府县官向下苛取，于公于私都有其理由，再加上“当国者政以贿成，吏脧民膏，以媚权门”，府县官们的政治行为则多偏向于私意，政治心理也多不正常。

　　整顿时期，一方面朝廷“欲兴道致治，必当革故鼎新”，意欲厘剔宿弊而期待中兴；一方面权随人移，朝令夕改，乃至“比年以来，政令出于朝廷者，变易无常，远者不过数年，近者不出期月，甚者或方议举行而忽改，方从停罢而复行之也”。如乾隆帝“惟耄期倦勤，蔽于权悻”，“自和珅用事，上下相蒙，惟事婪赃黩货，始则蚕食，继则鲸吞，初以百计，俄而非万不交注矣”。嘉庆皇帝整掉一个和珅，也不是为了澄清吏治，朝廷上下都没有全心全力地把精力放在整顿上，这就使当时的官场风气变得更坏，“州县有千金之通融，则胥役得乘而牟万金之利；督抚有万金之通融，州县得乘而牟十万之利”。贪权固宠，处世圆滑成为时尚，他们施政顺从权势，逢迎钻营的暗昧心理成为主流。

　　衰敝期时，政治风云变幻无常，而官僚们把已经拥有的荣华富贵看得太重，在事关个人利益的时候，大多不讲原则和道义，甚至达到毫无廉耻的地步；官僚士大夫在朝结党，在野结社，朋党之争和清议成为当时政治的中心，渐渐发展成门户之争和清浊之议势同水火：“今班行中士大夫，在诸生时高谈古今，历诋卿相，孰奸孰贪，孰谄孰佞，孰为蔽贤，孰为素飨，孰为附势，孰为弄权，孰与世沉浮，孰模棱两端，心有定见，口有直言，自誓一旦出身事上，迈往之气，正正堂堂，必此是惩，或浼焉。及措置曹司，回翔中外，能复持旧论者几人？宦成伊近，患失弥深，能存初心者几人？为卿为相，去奸去贪，去谄去谗，不蔽贤，不素飨，不附势弄权，不与世沉浮、模棱两端而见訾于后来者几人？”“苟安其一日，则一日荣。疾病归田里，又以科名长养子孙，志愿毕矣。”包括府县官在内的官僚们，口中说的与做的截然不同，虚伪的政治行为、暗昧的心理表现得淋漓尽致。

　　二 多头领导与唯权是尊

　　明人唐顺之认为，府县官“上承监司部使，而监司部使，一省率数十人。此数十人者，满其意皆若欲得一令而为之役；而令一身而役于数十人，拜跪唯诺之所承应，米盐琐屑之所责办，率常以星出、以星入，燃炬而后视邑事，中夜而治文书，鶏鸣而寝，睫未及交，耳闻钟声而心已纷驰于数十人之庭矣。驿道之令，早夜饬厨传、戒廪饩，走而候于水陆之冲；宾旅之往来者如织，迎于东而惧其或失于西，丰于南而惧其或俭于北，以为得罪；幸其无呵望，欢然而出境，则骤马而归，未及脱鞅，而疆候又以宾至告矣。此两者，烦文缛礼之疲其形，惕谗畏谴之斗其心，虽有强干之资，剸割之才，且耗然而眊矣，何暇清管库、察狱讼，注意于刀笔筐箧之间，而为俗吏只所必为者乎，而又何暇蓄其力、精其思，毣毣然为百姓根本计虑，而出于俗吏之所不能为者乎！非其人之所不能，势使之然也”。府县官之所以“惟上之听，惟人之徇”，乃是在强权之下。如李乐所闻：“嘉靖初年，分巡官临桐邑，邑令蒋某，由甲科。分巡在司，而皂林河下又有一上司经过，蒋迎之。分巡开门，令不候，已而大怒，命皂加责。令曰：‘知县处两难之地，非敢慢老大人。’倔强而罢。”稍有不周到之处，立见羞辱责罚，为了自身以及本地区的利益，他们不得不违心而为，谁敢冒险获罪于钦差之贵臣与亲临之上官？唯权是尊在此表现得最为突出。

　　府县官在唯权是尊的同时，也唯权是用。清人汪辉祖认为：“天下治权，督抚而下，莫重与牧令，虽藩臬道府皆弗若也。何者，其权专也。”正因为手中有权，造福易、造孽亦易。若“一旦信符在手，民间休戚安危于己无与也”，必然祸害一方。若“能使公庭之上多事变为少事，有事变为无事”，或许会造福一方。清代蓝鼎元初到潮阳县任，就遇上数起抢劫案，“欲详不可胜详”，便在自己权限范围内处理了，且得意地说：“乃知大事化小，亦整顿地方之要着，不可以文法拘之也”。府县官有自己的权力，也有可能避开上司追究，但任期有限，一旦失去这个位置，其权力也就失去。有权就用，莫等其失，是许多府县官的心理。他们“萧然而来，捆载而去。夫此捆载者，非其携之于家，雨之于天，又非输于神，运于鬼，总皆为百姓之脂膏，又穷百姓卖儿卖女而得之耳”。运用手中的权力，拼命地为自己谋利益。

　　一般来说，政出多头则导致下面无所适从，尤其是在政治败坏的时候，府县官出于保官求荣、息事宁人、躲祸避难等目的，千方百计地对上使用阿谀奉承、行贿钻刺、弄虚作假等手段以顺应上司意志，而上司多视府县官为财富之源，往往以需索是求。“过客有费，考成有费，朝京有费，奖荐迁转有费，上下交际有费。每一上官，每岁四节，每节除下程外，大币八，小币十二，费若干；三五上官，应费又若干。”杂费不算，仅上官年节礼的“大币八”，一次就四十两；“小币十二”，一次就是一百五十两；一个上官的年节礼就将近八百两，监司部使数十人，其费已是不赀，若是府县官采取“三分应酬，七分处橐”的办法，一年下来非万金不可。这些财源，定是“百姓之膏血也”。为了满足来自多方面的需索，府县官必须加紧对百姓盘剥，导致府县政治败坏，官场风气更加污浊，“干进之害，倾危之害，守令之害，乡官之害”，“四害”横行，进而导致政治昏暗，贪官污吏丛生，“以致豺狼满地，小民愁苦无聊，起而为盗”。社会矛盾日益激化，人民奋起反抗，最终危及王朝统治。

　　在多头领导下，公文运转程序增多，导致“官府文书太繁，日不暇给。下之有司，日疲于簿书迟速之间，而不及为民之实事”。按照行政学原理，最佳模式是分层负责。若是一个部门或人员面对数个上级，必然是无所适从而导致行政效率低下，并且容易造成弄虚作假。府县官在“郡日以临之，藩宪旦夕以督之，吏胥持牒怙势踵相接乎其庭”的情况下，“尊者或以凌，遂者或以挠，公者或以败，勤者或以间”，必须有应付任何情况的本领和处变能力，而不是行政处置能力。府县官应付往来，又疲于簿书，无论精力还是能力，都不可能面面俱到。簿书之事必委之吏胥，驾驭胥吏又成为府县官更大的难题。

　　多头领导对府县官管理和控制很严格，然而“世人做事计较成败利钝，畏首畏尾自为之念重，而任责之意疏，所以弊多于因袭，而事每牵于掣肘”。府县官在动辄得咎情况下，很容易造成敷衍塞责。“国事之败，只缘推诿者多，担当者少；贪婪者多，忠义者少。居尊位者，委之下寮；为下寮者，又道官卑职小，事不由己。于是多方规避，苟且应命。”有利必削尖脑袋去分享一份，有害则千方百计推卸责任或委过于他人，这是在多头领导下很容易出现的弊端。

　　多头领导从各方面干预府县政务，不但容易造成府县官无所适从，更容易造成颠倒黑白。弄虚作假能得上司欢心，一心政事反遭迫害。如明隆庆时的河南杞县知县龚起凤是当时远近闻名的清廉强项之令，他“性不强自信，或所设施不能尽当其守，即设施当而不能婉其词，以故多与上官忤”。不管他政绩如何突出，名声如何闻于远近，还是“官不逾县令而斥，斥而病，病且死，死而几不能棺，棺十余年而弗克葬”。清廉者不得其所，贪酷者却能横行，府县官的政治行为也会变得不可理喻。

　　在多头领导下，为了自身利益而唯权是尊、唯利是图的府县官，对事关自己前程命运的上级竭力奉承。在事关利害荣辱的情况下，他们多是以巧为宦，为了保全自己，即便是出卖了灵魂，还认为是遵循仁义道德。“我看一个穷书生，家徒四壁，叫他何处将来？如今才离有司，便奏疏骂不肖有司，剥民贿赂，送程送赆，买荐买升。我请问他，平日真断绝往来，考满考选，不去求同乡，求治下，送书帕吗？但只是与其得罪士庶，无宁得罪要津。”言论和行为的不一致，几乎成为当时府县官为官处世的要则，府县政治焉能不败坏！

　　一些为了自身利益而唯权是尊、唯利是图的府县官，对事关自己前程命运的上级竭力奉承，因为“上之所以为美者，利害荣辱所从生焉”。在事关利害荣辱的情况下，他们多是以巧为宦，造成“天下之名常集于巧，其真者多无名，而巧者必有名。无名者置之，而有名者用之，则真人不为我用，而假人散布天下”的政治局面。明人感叹：“方今之世，下官攻上官以为名，上官媚下官以为厚，卿宦胁有司以为威，有司又胁卿宦以为巧，真极乱世界。”他们“车马欲其坚肥，衣服欲其丽都，妻妾欲其娇妍，童仆欲其俊美，夤缘钻刺，探听风声，小不如意，怨谤上司，甚者播散谣言，希图挟制”。府县官的这种为官处世要则，也决定了他们的政治行为。

　　三 正佐监督与正官负责

　　明代府县职官的设置，是以正佐相互监督为主要目的的。《明律·吏律·封掌印信》条：“凡内外各衙门印信，长官收掌，同僚佐贰官用纸与印面上封记，俱各画字。若同僚佐贰官差故，许令首领官封印信。”《同僚代判署文案》条：“凡应行官文书，而同僚代判署者，杖八十。”可见，正佐相互监督是有法律作为保障的，也曾经发挥效用。如朱元璋在《大诰三编·臣民倚法为奸第一》列有德安县丞陈友聪、莱阳县丞徐坦、溧水主簿范允等所犯奸恶，是抗拒府县催逼，以致将府差枷挎拘监，对这种不服上级监督的事，当然是不能容忍的，所以将两人凌迟示众，一人枭首任所。《大诰续编·有司超群第九》对怀宁县丞陈希文、宜兴县主簿王复春的持法不允、言府不公的行为加以褒奖。《明史·循吏传》对南康县丞吴履制止知县周以中的不良行为的事迹倍加赞赏，以至当时名士宋濂亲自为其作传。可见，明初佐贰官与正官分庭抗礼是比较普遍的，正佐相互监督机制也得以发挥功效。

　　正佐相互监督机制是整饬吏治，督促各级官吏恪守朝纲法律的有效措施。同僚之间的相互监视，使彼此的行为都要有所检点，可以促进吏治，提高工作效率；以官制官，造成权力上互相制约，有利于朝廷控制。但是，在君主专制政体下，正佐监督机制也存在着难以克服的弊病。君主专制政体奉上安下是基本原则，正佐监督必须在奉上的情况下才能发挥效用，而在多头领导下，上司往往会否认甚至破坏这种监督机制。如万历时的嘉定县丞赵任，一心政事，“廉平不扰，民乐为用。会咸使者行部至，郡风闻蜚语，骤加谴责，令以下相顾错愕，而士民齐声暴白，然竟以此罢去”。正佐官虽主从有别，但毕竟是同僚，也就不可避免地发生工作和人事的联系，自然也有共同作弊和相互仇视的基础，“意气相投者，合深相结纳；凌厉自异者，亦为折节周旋”。彼此之间有着交际往来的关系和交往的技巧。

　　明代正佐相互监督机制未能持久实行，早在永乐年间就开始认为府县佐贰是冗员，普遍进行裁撤，在政务上也渐渐改以正官为中心，佐贰官则渐渐成为闲员。“初，正佐首领官每以事相讦，即以同僚不和，不分曲直，概行黜罢。”弘治二年（1489），出台了“在外正佐官互相纠举例”规定：“佐贰首领官有贪暴殃民，倚强恃老，欺压正官者，许正官具奏黜退。正官有赃滥不法，政令乖方者，许佐贰官申禀举行。各止问正犯应得罪名。若彼此皆贪，因私忿致争者，方以同僚不和问断，庶循良者得行其志，而粗暴者知有所警。”条例有利于正官，因为正官拥有了“具奏黜退”的权力，佐贰官仅有“申禀”的权力。正官具奏乃是朝廷的正式文书，一纸入公门，九牛拔不出，佐贰官被处置是必然的。佐贰官申禀，不是正式公文，属于向上级反映情况，上级也没有必须处置的义务，双方优劣自见。佐贰官的地位明显下降，“上贱而下慢之矣，上贱而下慢之则仆者至矣”。佐贰官的被动地位得以确立，“是凭家兄为驱使，了不能以自主”；“为之者，其不肖者不假言矣，虽贤者亦惟谨修其常职；至于其长之前，则亦唯唯而已，敢与之相异者少矣”。佐贰官与正官分庭抗礼也成为罕见的事，正佐相互监督机制自然失效。

　　正佐相互监督机制是在正官负责制加强情况下而渐失效用的。按理说，府县正官的领导地位应该是毋庸置疑的，而实际上，府县正官的权威并非不可动摇的。以考察来说，“内则有科道以司纠弹，外则有抚按以行举劾，耳目极密，闻见极真，信足凭也。乃近来有不由科道开访，抚按造报，而私揭中伤者。造无根之谤，则善类多重足之危；纳有隙之谋，则强徒施反噬之计”。本来，抚按对府县官的举劾多凭道府官一面之词，而有些抚按则对道府官缺乏信任，进而出现“窝访”。所谓“窝访”，就是抚按官在各处安插自己的眼线，称为卖访窝家，所涉及群体极广，连妓女、乞丐都成为窝访点内的人。在这种情况下，“今天下文巧之吏，剥民奉上，而吏良悃愊无华，虽拂上官之意弗顾也。上官悦趋承，恶介特，耳目寄之吏胥，毁誉采之窝访，不肖县官，阴结窝访，阳事上官，而吏事毕矣”，与特务组织无异。在明末，“上寄耳目于锦衣卫，称为心膂大臣，托采外事以闻”，“上寄耳目于东厂，吏部每遇大选，为之惴惴。后每选，许以二万金，听其自觅谋缺者，遂安堵无虞”。抚按官采用“窝访”，“乃造访之人，即应访之人也。乃应访之人，窜入造访之中。睚眦之仇可报也，富厚之利可贪也。有司不察而报之，抚按不察而行之，菜佣受罪，豪猾长奸，莫此为甚”，乃是祁彪佳所陈民间十四大苦之一，成为明王朝灭亡的主要原因。按权责规定，巡按无权调动府县官，却有权委任佐贰官，佐贰官实际上充当巡按的耳目和打手。正佐监督机制虽失去效用，但不能消除彼此的勾心斗角，明确的监督机制付之阙如，而相互倾轧排挤的效果显见。府县官“瞻前顾后，寮寀之际，不敢自异，且以因习既久，可幸无罪。若我发之而我不能收之，则祸且不测”。府县正官在表面上是本府县唯一的权威，而实际上其左右之人无不在窥测其短，更有欲谋取而代之者。在这种情况下，府县官的一举一动都在左右监视之中，不但施政不能放开手脚，而且增加了防范的心理。

　　一个部门内分工，应该是以调动每一个工作人员的积极性为原则，这就要明确责任，严明奖惩，既要使他们按照一定的规章而有条不紊地完成本职工作，又要使他们对自己的前途充满信心。明清府县官吏的设置并没有按照这个原则。首先，在权责规定上，正官的权责规定具体，佐贰官的权责规定含糊。其次，在升进仕途上，正官迁调比例较大，佐贰官则升进艰难。前程无望而事事受制于人，不但使他们对前途失去信心，而且使他们更加看重眼前利益。“今天下之凋敝，其最者莫若赃吏，而吏之犯赃者，多出于小官。自丞簿以下至杂流，其不贪者盖百之一二。”这种现象的存在，应该说与责任不明、前途无望的职官管理制度有很大关系。

　　佐贰官的出身多不是正途，贡监之外，以吏员为多，还有许多是捐纳得来的。“丞簿者，朝廷之八九品官也。如实历，则吏员正八品省察考中者始得丞；吏员正九品省察考中者始得簿。即援例，亦纳银八百七十两者始得丞，纳银七百七十两者始得簿。”不是正途出身，得官不易，而升官更难。因为出身低贱，更易为上官看不起。上官之需索，使他们承受额外的经济负担；升进机会渺茫，使他们对前程失去信心；俸薄禄微，使他们对金钱格外看重；职卑人贱，使他们的心理承受很大压力。他们求进不得，则以捞些实惠为主要宗旨，一旦得到机会，必然拼命搜刮。在正官的眼里，“大小衙门各首领佐贰官，其间能守法者固有，而贪纵不检者最多。往往有一事之干，则思一事之利；一差之委，则有一差之图。府官行县，则受县官之钱；县官下乡，则受小民之物。催粮者，里甲受其害；巡捕者，地方被其扰。管造册，则科户人之钱；委部粮，则受大户之馈。甚至滥受民词，私罚纸价；差遣勘事，贿赂公行”。基于这种认识，府县官从心理上轻视佐贰官，表面上亲热近乎，实际上总想委过于人，施政过程中，也难免出些难题给佐贰官，乃至做出不近人情的事来。

　　四 传统社会结构的限制

　　中国古代专制政体是建立在分散的个体小农经济基础上的，地方政权对分散的农村社会治理的好坏，在很大程度上取决于地方政权对“地方核心分子”的控制和利用。这些地方核心分子，是指在府县范围内发挥政治经济作用的各种人物，通常是指有声望和影响力的“士绅与地方贤达”。顾炎武认为，乡宦、生员、胥吏是“天下病民者”，不但影响府县官的治理，也关系到地方社会的稳定。从影响府县政治的角度来看，这些地方核心分子应该包括乡里保甲组织的首领，享有特权的士绅，无地位而有活动能力的胥吏，有很大凝聚力而又有经济实力的宗族、家族、豪民、富户，能呼朋唤友的市井无赖、秘密社会首领，聚草为寇的土匪等对府县治理有影响的人物和团体。

　　中国古代的宗族势力一直在政治上发挥着作用，原因有二：一是统治者重视宗族势力，千方百计想把他们纳入政权的控制之下，使之成为专制政权的支持力量；二是宗族自身的凝聚力和自治能力，如《教民榜文》所讲：“乡里人民，住居相近，田土相邻，父祖以来，非亲即识。其年老者，有是父祖辈行，有是伯叔辈行，有是兄辈行者，虽不是亲，也是同乡，朝夕相见，与亲一般。”利用政权的力量，把他们组织起来，使之为政权出力，就容易收到政治功效。

　　朱元璋统治时期，在江南实行以籍没家产为核心、以迁徙富民为辅助的打击豪民和富户的活动，“籍没田产的目的，是为了削弱豪民富户赖以存在和行使其权势的基础。在籍没家产的同时，还将许多人迁于他处，以彻底斩断他们在地方社会建立起来的盘根错节的联系”。此举使三吴豪富在“数年之中，既盈而覆，或死或徙，无一存者”；但在几十年以后，三吴豪富依然如故，“恣意妄为，虐害良善，动辄乘坐轿马，带领仆伴，三五成群，跟随出入。恃豪富而谋占小民田产，强牵牛马，准折良家子女为奴，甚至平治坟墓，抛弃骨殖，而侵占贫民风水为业。小民只得吞声忍气，而莫敢声言”。再如，清顺治十八年（1661）的“奏销案”，江南四府一县的2171名乡绅，11346名生员被降革、枷责、鞭扑，“以催征鞭扑士子，盖自辛丑（1661）新令以来，官吏无不以奉行为能事，又不独（朱）国治所辖之江苏已也”。在全国范围内打击士绅，历史上还没有先例。但数十年之后，江南为一名知府的去留，“诸生千余建幡将叩阍”，渐渐恢复原况。在这种情况下，负有一方之责的府县官，对地方势力的控制和利用，就成为地方治理的中心问题。如果是双方同心同德密切合作，非但关系到地方政治经济的稳定，而且关系到双方的政治经济利益。如苏州富民自“洪熙至弘治六七十年间，适国家休明之运，天下承平，累世熙洽，乡邑之老，安其里居，富厚生殖，以醇德惠利庇荫一方者，往往而是”。官府对为善的富民也进行扶植和鼓励，从洪武末年的苏州知府姚善在任时的“造请郡贤，考求治道，商略民生休戚”，到宣德时就任苏州知府的况钟“置善恶二簿，察民善恶者，籍其名，既施行，则着列以示劝惩”，都表明双方的密切合作和互相扶植。如果是双方离心离德相互诋毁，则关系到他们当中一方的生死荣辱，不是你倾家荡产，便是我罢官去职。如成化时山东宁海知州郭容，在“民有豪猾任姓者，恣为奸利，前守莫能制”的情况下，以迅雷不及掩耳的手段，将任氏擒来“缚而杖之，余党解散”。在“处州松阳，僻居山中，其民顽梗多豪，举持县官短长，前令多以告讦败去”。如果是双方串通作弊，往往都是只顾眼前利益，一旦祸害临头，则难免各自分飞。如万历时浙江定海知县吕明伦“清查县基，使耆民罗尚炯、陈凤谟住址没为官舍，未必皆有罪之人；擅用铺行，致董世明、陆秉济，临行诉于通衢，实多去后之恨”。府县官在任时，权力在握，豪富畏避或趋附之；一旦府县官调任或去任，豪富则没有顾虑，赴上告状者有之，在官离时訾骂者有之。面对这种在权势下屈服而阿附的，以及见弱可欺而借势凌人的豪富，府县官在心理上存在许多难以名状的顾虑，也必然会影响到政治行为。

　　乡里组织遵照地方官府的政令以管辖部民，并把族规家法糅合于乡规民约之中，同样起着政治效能。如明代里社在祭祀时的誓词云：“凡我同里之人，各遵守里约，毋恃力凌弱，违者先共制之，然后经官。”地方官府不但承认这些乡规民约，还大力提倡。除关系到国家治乱的盗贼案件外，乡里宗族对一些事关风化的民事纠纷，尤其是婚丧事件，有权以乡约族规来处置，甚至可以判处族人死刑（如沉塘、压土袋等），不必经官，这在当时认为是合乎情理的事情。这样的规制对于地方官府能有效控制地方，无疑是有利的，时人称此制有息盗贼、广教化、移风俗等“三善”，但也不可避免地带来弊端。明人吴应宾认为：“夫为一里之望者，然后可以联属一里之人；为一乡之望者，然后可以联属一乡之人；而今之所以为长若正者，则皆市井无赖人耳；强者武断乡曲，既恣睢而为奸；至其弱者，又阘茸而无能为也；此其为弊一矣。夫保甲为民而设而非以备公家使令也，今之为有司者，往往徒隶视之，乃至调以他役，假以别需。谁胜此任而乐于应也？此其为弊二矣。”这种地缘与血缘相结合的基础组织，在国家权力和长老权力的双重作用下，必然走向一种豪强与官府既相结合又相矛盾的政治形式。

　　乡里保甲组织的首领都是土著人员，在执行地方官府的指令时，不可避免地要考虑到本乡里保甲的利益，以至有一些府县官认为乡里保甲首领从来不真心为地方官府效力，是在在生事的一群。清人叶佩荪认为，存在保甲编审不真、衙蠹需索、有名无实、有始无终等“四弊”。王凤生则认为，“蠹保”从中作弊，这批害民害政的地方蛀虫，使原本对地方官府有利的乡里保甲组织变得百弊丛生。如何约束乡里保甲，使之确实能为己用，则成为府县官施政必须要考虑的问题。

　　缙绅在州县社会中起着重要支配作用，主要体现在两个方面：一方面是作为府县官的有力支持者，协助府县衙门办理许多事务。新任的府县官到任，通常先要拜访本地有名的缙绅，听取他们对本府县政务的看法，求得他们谅解和支持；就任以后，也要常常召集缙绅议事，寻求他们的帮助。比较有责任感的缙绅，也是真心实意地支持府县官的工作，并在各方面做出表率，诸如劝恶导善、倡兴礼乐、赈灾救贫、兴修水利、建设慈善福利设施等；在本府县出现内忧外患之时，他们当中有不惜倾家荡产以协助府县官或军队抵御与征伐的，也有尽心尽力为府县官出谋划策的，成为府县衙门的政治支柱。一方面是作为特权享有者，在各方面显示自己的优越。“夫吏于土者，不过守令，而乡官之中，多大于守令；是以乡官往往凌虐平民，肆行吞噬；有司稍戢，则明辱暗害，无所不至。”他们乃是“夸族、怙强、负资、并弱、闭施、腴责、武断、力攘、弃典、狎公”的“乡曲之盗”。从总体来看，缙绅与府县官之间的相互利用关系占主流，他们是府县官的主要支持者，也是破坏者。在一些缙绅“倚势恃强，视细民为弱肉，上下相护，民无所控诉”的情况下，有些府县官挺身而出，奋力搏击，打击豪强，并且得到朝廷的奖励。《明史》《清史稿》把打击豪强的府县官收入《循吏传》，地方志也把不少打击豪强的府县官列入《名宦》。明清地方士绅势力强大，朝廷有时加以限制，有时给予支持，有时利用他们对府县官进行监督，有时也支持府县官对他们制裁，打击豪强与豪强把持的情况经常出现。这种政治情况的存在，不但增加府县官的心理负担，也在很大程度上影响府县官的政治行为。

　　胥吏在府县政权中扮演重要角色，他们地位不高，却握有实权，往往能利用自己的特长来把持府县官。他们舞文弄墨、作弊为奸，正如《大诰续编·罪除滥设第七十四》所讲：“上假官府之威，下虐吾在野之民”，是在在生事的一群人。在府县政治中，官员与胥吏的相互关系和作用是不容忽视的。胥吏为奸，败坏政治，几乎成为朝野公认的事实，朝廷也不遗余力地对胥吏予以制裁，但面对“蠹吏、蠹役”往往也是无可奈何。“官和吏是组成官僚体制不可分的两个政权载体，在实施统治上的作用，基本上也是相同的。两者既是王朝对一统国家管理性能的主要体现者，又是官僚政治腐败在体制上的源头。”处于一个政治体制之内的官员和胥吏，既有相互依存和利用的一面，又有相互排斥和冲突的一面。相互依存和利用，是因为行政运作中需要胥吏的辅助；官场腐败，官员的贪赃枉法，不可能制止胥吏的舞弊侵盗；个别官员的清廉守法，也不可能解决胥吏的生计，当然也不能堵塞胥吏谋利的途径；官员所学非所用，缺乏行政工作经验，不可能不借助胥吏之手，也难免为胥吏所欺；官员对浩瀚的文牍事例，难以事必亲躬，不得不求助于精通文牍事例的胥吏，也难免为胥吏所左右。胥吏的地位低下，也不可能不依靠官员的权力，借官威以成己私，舞文墨以成奸蠹，则成为他们眼前的利益；胥吏经济收入不足以养家，升进前途渺茫，唯利是图是最佳选择；胥吏的盘根错节的关系网，能够上下串通、左右逢源，且熟悉本地政情，与官威相抗衡而自成一势，欺蒙和挟制官员也是难免。朝廷在法律上确认官员尊贵的地位，贱视和驾驭胥吏也是官员的权责，而在政治运作中，胥吏起到至关重要的作用。在驾驭与反驾驭时，各能发挥其所长，则势均力敌。力敌则不是你去职便是我免役，势均则不是通力合作便是两败俱伤。一方以所长而攻其短，则一方占据优势，不是官员驭胥吏使之奸弊无所生，便是胥吏欺官员使之一筹莫展。各用其短，则难免沆瀣一气，不是狼狈为奸，便是通同作弊而利益均沾。官员与胥吏的关系本来是建立在不正常的基础上，相互利用，善者共同办理好府县政务，恶者串联作弊欺上瞒下，一般者则和平共处彼此都不逼迫对方太甚。相互排斥，善者以礼相待而不使之立见荣辱，恶者以利害相加而使之朝不保夕，一般者则以利害相争而尔虞我诈。官员与胥吏有荣辱与共的一面，也有利害不同的一面，“彼此间的戒备必严，防范必深，排挤必烈，倾轧变成常态，权术阴谋成为攻守必备的伎俩。人性的卑鄙龌龊，人心的阴狠毒辣，人际关系的尔虞我诈，都会在官场更为集中更易暴露”。在府县政治中，府县官与胥吏的关系最为复杂微妙，府县官的施政技巧和复杂的政治心理在这里也表现得淋漓尽致。

　　城市的市井无赖，乡村的地痞恶棍，游手好闲的恶少年，都是社会秩序的危害者；这些人既关乎府县官对地方的治理，也关乎民众的正常生活。带有宗教色彩的秘密会社，聚草为寇的盗贼土匪，更是威胁府县官治理和生死存亡的恶势力。这些恶势力的兴衰关乎府县官的前程命运，不管府县官是出于何种心理，都不会对这些恶势力置而不问，因为清除这些恶势力是府县官必须要办的事。恶势力的表现是多种多样的。那些“三五成群，凶如虎狼，十数逐队，恶似鹰鹯。或强夺小民家业，或欺奸贫民妻女。威缚欠债人户，私置牢狱。妄称租田名色，公然诈取”者，是无赖地棍危害社会治安，但对府县官的前程影响不大，有心计的府县官常常利用他们。如嘉靖时山东单县知县章棨，在本县有“少年为胥卒，趋走县庭，伺候短长，规为不法”的情况下，认为“是于我无显迹，不宜豫逆之”，采取了抚以恩信的做法，诸少年皆感激思为用。在“山东盗贼多逃入单县界中，单人为囊橐，积不能得”的情况下，“诸少年为君耳目，尽获之。院司所下逐盗文符，无虑百数，君一日条具申报”。安抚这些恶势力而不使之为害过大，利用这些恶势力以拒外寇，则是府县官们的普遍想法。那些“扇惑人心，设立坛场，伪称年号，私造印信，谋为不轨”者，则关系到王朝的统治，朝廷明令禁止，从重处治，“正犯处死，全家发烟瘴地面充军随往”，府县官对此当然不能掉以轻心。占山为王的强盗为了生存，必然要四处抢掠，以府县的自身武装，往往是难以与之抗衡，若申报上司发兵围剿，府县官必然要先承担纵盗为虐的责任。有些府县官“单人单骑，巡历各近迩贼巢地方诲谕之”，期望能得到暂时的安定，最好不在自己的任期内发生大的变故，实际上还是考虑到自己的前程。面对这些随时都有可能危害府县社会秩序的地方恶势力，府县官的心理表现是很复杂的。强硬者，拼却此一官，采用铁的手腕加以镇压。有心计者，稳操胜算，采用以贼攻贼的手段。务实者，自我完善，严行保甲，守险扼要，不使盗贼蔓延成祸。贪赃枉法者，只顾个人私利，与恶势力狼狈为奸。恶势力也各有自己的打算，他们对府县官能结交则结交，不能结交则加害，以至“倚恃人力众多，财货富足，往往挟制官府，欺害小民，号称‘靠山老虎’‘拦街太岁’各色。或把持行市，或包揽钱粮，或窝藏贼盗，或打杀人命，或强赖婚姻，或抢夺财物。小民一有冒犯，辄便纠集人众，执拿凶器，平空欺打。杀害性命，即将老病、妇女、乞养子孙打死抵对。上司以地方辽远，无由得知；州县以凶恶豪强，只得抚谕。小民安家立命，不敢告讦”。之所以府县官在处理地方恶势力问题上采用多种多样的手段，不是基于给地方除害，而是基于与恶势力之间的利害关系，在利害权衡过程中的心理表现，必然是千姿百态的。

　　这些影响府县政治的地方权势人物，不但制约着府县官的政治行为，而且影响府县官的政治心理。从总体来看，府县官对这些地方权势人物，基本上是采取拉拢和打击相结合的手段。在这些手段的应用过程中，不管府县官是出于何种心理，只要是应用得体，都会对府县政治产生良好的影响。限于当时的历史条件和政治形势，府县官非但不能从根本上解决这些地方权势人物扰乱府县政治的问题，往往还会与他们同流合污，使府县政治更加败坏。

　　五 考课监督机制的局限

　　明清考课监督制度是在继承前代的基础而又加以完善的，也曾经收到过“守令畏法，洁己爱民”的效果。有人认为：“明代监察制度在中国古代监察制度中是最完善的，它纵横交错，把明代所有官员，包括监察官员本身，都置于严密控制之下。”清代自雍正创建密奏传呈制度，将连坐告密、牵制监督、密察侦缉、遣吏巡行等诸种监察方法融为一体，构成“宰牧相累，监察相司，人怀异心，上下殊务”的监察体系，以适应极端君主专制政治的需要。从制度上看，明清考课监督制度的严密是毋庸置疑的，但君主专制政体本身所存在的弊端，并不是在制度上能解决的。首先，君主专制政体本身就是建立在以家天下计的基础上，也就不可避免造成官吏以私家权益计而入仕的事实，更不能从根本上消除官僚政治的弊端。其次，考课监督是以上临下，受人治左右，缺乏有效的机制。再次，官吏们在唯权是尊、唯利是图的前提下构成的政治关系网，不但在很大程度上破坏着制度，往往还会使严密的制度变成互相打击报复或串通作弊的工具。

　　明初，博采前代政治制度，在完善自上而下考课监督制度的同时，也加强了横向的监督汇报制度，同时还采取民陈有司贤否、民拿贪官污吏进京、耆民奏有司善恶等特别措施，不但从制度上加强对官吏的考课监督，而且动员民众，进而构成一种上下左右监督之势，使府县官处在四面包围之中。在府县“官之一身，实丛百务，精神稍有不周到，即开左右窥伺之机”的情况下，上司“掣其肘，志柅弗行多；士夫责备者众，烦言易兴。令脂韦其间，自贻尸素之羞者，茬也；过为矶激，甘速中伤之祸者，亢也；二者胥失也，不尤难哉”。府县官们在“上官苛礼，僚友构谗，下民咨怼”的政治环境里，都有动辄得咎的感觉，势必也会抑制他们的主观能动性。

　　明清对官吏的考核可称得上严密，法网也可以说是疏而不漏，但很难说得上公正。明代初期，官场上的丑恶现象已经显现：“附上罔下，不感天子而感权臣，宁负公门而不负私室，同恶相济，同势相保，邪恶同谗，以陷忠良。同为奸宄，以匿其非。同幻诪张，以护其短。同侧媚以相师，同谄谀以相悦。”“身为执法，卖直沽恩，谤人惑众，起险言以眩众，听灭公义以济私恩。”“因人毁誉，从己喜怒，生杀予夺，阴狠自肆。”但明人却认为：“惟我国初时，俗最近古，士大夫崇德而尚齿，以道义名节表仪后进，朋友之间相呼以相称，以官片纸可以通书，方帕可以执贽，庶己庞朴之风。盖至于成弘之间，犹有存者。迨正嘉以来，则渐漓矣，然未甚也。隆万以来，则漓甚矣。然犹未若今日也。”面对官场风气日甚一日地败坏，“比年以来，考察之后，群议藉藉，奏诉纷纭。盖因巡抚、巡按官员开报考语，多不得实，而尔等询访稽察，亦欠周详。勤敏有为，廉直自持者，或被屈抑；贪黩无状，夤缘结纳者，或得苟容。以致人无劝惩，士风日坏”。这种善恶不分、黑白颠倒，使得法网虽密，而人心顿失。“今朝觐考察，罢至五六千人，耗矣！网亦少密焉。是以吏多苟位之私，人怀患失之虑，谄佞成风，贪牟煽俗，此天下之士争以为言，而法卒不可复。”清因明制，并无大的改观，但在倡廉惩贪的总前提下，也曾经出现过“吏治蒸蒸”的政治局面。康熙时罢去地方官的“大计”考察，改为“考满”，“八法处分，行之既久，长吏或视为具文，每将微员细故，填注塞责”。考察由督抚负责，督抚掌握保举和弹劾大权。在权力的作用下，一些卑鄙猥琐的府县官对决定自己命运的上司“趋跄跪拜，迎合谄媚，希恩固宠，甚或剥民奉上，甚则杀人以媚人”。随波逐流，给本来就污浊的官场增添更多的恶臭；推波助澜，又给本来浑浊的宦海添加更多的污垢。更有些府县官“不求做好人，只求做好官”。为了做好官，“其逢迎无耻者，惟知承顺上司；贪墨寡廉者，则求盈满私橐，任意渔猎，竭尽脂膏”。他们“时日耗于趋迎，精神疲于馈遗”，以致“廉耻顿消，奔竞蜂起”，“或倚托权要，或公行贿赂。贪声大著者，猥蒙擢用。老耄无耻者，不见退出”。在任人唯亲、任人唯贿的风气盛行下，欲求考课监督制度落实，无异乎缘木求鱼。官场风气的不正，不但使政治日趋败坏，而且在不断地改变官吏正常仕进的心理，所造成的恶果是可以想象的。

　　君主专制政体的官僚统治秩序周期性地遭到破坏，几乎成为不可改变的规律，在统治秩序趋于或已经败坏的时候，官场的恶劣风气最为突出，那时的“官场陋习，不以民事为重，易办之事则视为无关紧要，难办之事则又设法推诿矣。一如官衙，惟知打算每年出息若何，至于民生休戚，则始终不曾念及；一遇民事，惟思迎合上司喜怒如何，至于小民利害，则前后更不暇计；只觉眼前官职不甚尊荣，全忘治下子民曾否得所”。统治秩序的败坏，必然导致奖惩不公，进而使官僚们谋求私利的心理和行为也逐渐变为公开化。明人李乐讲其“十一二岁（嘉靖初）时，睹邑令李公，贪仅三四千金尔，近睹归安施公，贪亦如之，皆蒙上司处治罢官去。李越七十年，施越四十余年。今日大可骇异，只要中个进士，为县令赃至二三万或五六万，上官惜大体面，或受嘱托，本犯不受笞辱，不入囹圄，不问徒罪，只作不及、浮躁，降级轻处，衣锦还乡，人羡富贵。其计巧多护者，依然官不改动，十居四五”。清人洪亮吉讲自己儿时（乾隆初），“见里中有为守令者，戚友慰勉之，必代为之虑。曰此缺繁，此缺简，此缺号不易治，未闻及其他也”；二三十年后，“里中有为守令者，戚友慰勉之，亦必代为虑。曰此缺出息若干，此缺应酬若干，此缺一岁可入己者若干，而所谓民生吏治者，不复挂之齿颊矣！”在府县官中，“稍知自爱及实能为民计者，十不能一二也。此一二人者，又常被七八人者笑，以为迂，以为拙，以为不善自谋。而大吏之视一二人者，亦觉其不合时宜，不中程度，不幸而有公过则去之，亦惟虑不速，是一二人之势不至归于七八人之所为不止”。正直者容不得于官场，佞幸者春风得意，因循守旧者得久处于官场，庸碌者则好官我自为之的情况下，府县官们的心理和政治行为变得相当复杂。在官僚统治秩序遭到破坏的时候，府县官们的政治行为和政治心理受到严峻的考验。

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