民国新疆县制变革述论

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　　内容提要：民国新疆县制改革是新疆现代行政体制建设的一次重大变革，奠定了现代新疆行政体制格局，具有其时代特点与变革意义。但同时囿于国内外政治环境及新疆内部局势演变，其在应对新疆内外部危机、矛盾中，消极作用亦日渐显露，并最终导致了新疆政治格局的变化。

　　民国新疆县制变革是新疆现代行政体制形成过程中的重要行政变革，民国已有学者关注，宫碧澄、贺伯烈、张大军等均对民国此一行政演变进行过梳理。目今国内对于此一问题关注，主要有于维诚、厉声以及白京兰、赵丽君等。上述诸家于历史沿革梳理方面为后人研究奠定了坚实基础，但于深层次背景及变革机制诸方面尚存研究的空间。本文在此以民国时期政府公报、新疆档案史料、民国旧刊为基础，通过对民国新疆县制历史的梳理，分析其沿革变化的深层因素、地域特点及历史影响，力图全面展示民国新疆县制沿革的全貌，为后人进一步研究奠定基础。

　　一、清末至民国新疆县制

　　光绪二十八年（1902），新疆全省“设道四（镇迪道、伊塔道、阿克苏道、喀什噶尔道）、府六（迪化府、伊犁府、温宿府、焉耆府、疏勒府、莎车府）、厅十一（吐鲁番直隶厅、哈密直隶厅、镇西直隶厅、库尔喀喇乌苏直隶厅、霍尔果斯分防厅、乌什直隶厅、精河直隶厅、塔城直隶厅、库车直隶厅、蒲犁分防厅、英吉沙尔直隶厅）、直隶州二（和阗直隶州、库车直隶州）、州一（巴楚州）、县二十一（迪化、绥来、孚远、昌吉、阜康、奇台、鄯善、绥定、宁远、温宿、拜城、新平、轮台、婼羌、疏附、伽师、叶城、皮山、于阗、洛浦、沙雅）、分县二（呼图壁分县、柯坪分县）”。

　　杨增新初期，对清朝所设府厅州县一律改为县，全省共八道三十七县。道增设有三：和阗、焉耆、塔城；划归者一：阿尔泰；其中县改设者十七：温宿府改阿克苏县，焉耆、疏勒、莎车三府改焉耆、疏勒、莎车县；吐鲁番、镇西、哈密、库尔喀喇乌苏、精河、塔尔巴哈台、乌什、英吉沙八直隶厅改县：吐鲁番、镇西、哈密、乌苏、精河、塔城、乌什、英吉沙；霍尔果斯、蒲犁二分防厅改绥定、蒲犁县；库车、和阗二直隶州改库车、和阗县；巴楚州改县；增设者八：博乐、泽普、沙湾、霍尔果斯（由绥定析）、额敏、且末、布尔津、哈拉哈什；升补者一：呼图壁；新增县佐者十一：布尔根、托克逊、乌鲁克恰提、乾德、布伦托海、策勒村、柯坪、和什托洛盖、库尔勒、木垒河、七角井。

　　而民国二年内务部职方司第一科编制新疆三十七县，除改设十七县外，尚有二十县：迪化县（二年四月裁府留县）、奇台、昌吉、阜康、孚远、绥来、鄯善、宁远（民国三年改伊宁）、轮台、新平(民国三年一月改尉犁)、婼羌、温宿、拜城、沙雅、疏附、伽师、叶城、皮山、于阗、洛浦。

　　后经杨增新不断改革，又改设墨玉（哈拉哈什县改）、增设乾德（1928年乾德城县佐改）、布尔根(民国七年增设置局，十一年升县佐改)、承化、布伦托海、麦盖提五县，除却墨玉改设加上呼图壁等，杨增新时代新疆增设共计十四县，在县佐设置上后又增设察汗果勒、阿瓦提、哈巴河、托克苏、吉木乃五县佐及耳里匮设置局。最终形成八道五十一县十三县佐一设置局的格局。

　　1927年4月国民政府正式废除全国省道县三级制，建立省县两级制，金树仁于1929年4月呈报中央，以新省幅员辽阔、外交繁多、人才缺乏为由要求保留行政区建制。经国民政府第24次国务会议和国民党中央第181次政治会议讨论通过，决定新疆各区行政长官暂准保留，仍旧省区县三级管理体制。

　　金树仁时期又进行不断改治，相对于杨增新时期改升者十一：木垒河县佐升木垒河县（1930年），巩留升县（1930年），吉木乃、哈巴河、托克苏、阿瓦提、柯坪五县佐升县（1930年），托克逊、和什托洛盖、七角井、乌鲁克恰提、赛拉图、库尔勒由县佐改设置局（1930年），划归焉耆区；新增者一：由莎车划出叶尔羌县（1929年）；合并者一：布尔根河县和察汗果勒县佐合为青格里河县佐（1932年）。1930年6月，增加策勒县、叶尔羌县、木垒河县，裁呼图壁，1930年6月，新疆县共计五十三。1931年，新疆辖八区五十八县六设置局。

　　1936年12月，行政院公布行政督察专员公署暂行条例，将哈密县、镇西县从迪化区划出，建立哈密区。1937年，由哈密县析置伊吾设置局，由巩留县析置特克斯设置局，由哈翼乌梁河析置青格里河设置局，由布伦托海县析置布尔根设置局及可可托海设置局，1938年，增设河南、温泉、昭苏、巩哈四设置局，新增阿图什（1938年设，1943年升丙级县）、岳普湖（1940年设，1943年升县）、阿合奇（1938年设，1944年升县）设置局，1939年置恰克满设置局（1942年6月更新源），1940年设古尔班宗设置局（1941年改察汗托海，1942年更名裕民设置局），沿袭托克逊、和什托洛盖（1941年改为和丰）、七角井、乌鲁克恰提、赛拉图、库尔勒六设置局。

　　盛世才时期，新疆共增设县十五：托克逊（1936年）、和靖（1941年）、库尔勒（1939年）、特克斯（1937年）、乌恰（乌鲁克恰提县佐1938年升）、巩哈（1939年，即今尼勒克）、河南（1940年，1944年改宁西）、青河（1941年）、富蕴（1941年）、昭苏（1942年）、温泉（1942年）、和丰（1942年，今和布克赛尔蒙古自治县）、伊吾（1943年）、阿图什（1943年）、岳普湖（1943年）、裕民（1944年）。

　　1942年新疆添设莎车行政区，1943年又改行政区为专区，形成十区，同年新疆省政府重新厘定县等，到1943年底最终形成七十三县（特等县一、一等县十四、二等县二十二、三等县三十六）、七设置局的行政格局。

　　国民政府统治时期，以新省土地辽阔、物产丰富、亟应增设县藉赍开发而固国防为由，重新划分县等级。在1944年《新疆省政府三十三年度施政计划》中，全省设十区七十五县（五等：一等县十六、二等县十五、三等县二十五、四等县十三、五等县六）、设置局五，共计八十县局。该年民丰设置局升为县，故而1944年县实为七十六。

　　1948年，经行政院核定国民政府令准备案通行，新省增设有昭苏、巩哈、宁西、温泉、阿图什、岳普湖、阿合奇、裕民、民丰、和靖、和硕（1946年升）、富蕴、青河、和丰、乌恰、托克逊、伊吾、库尔勒、特克斯等十九县及新源、乌河二设置局，其中富蕴、青河、和丰、乌恰、托克逊、伊吾、库尔勒及特克斯等八县分别由可可托海、青格里河、和什托洛盖、乌鲁克恰提、托克逊、伊吾、库尔勒及特克斯等八设置局升县更名而成。裁撤叶尔羌县及赛图拉设置局，呼图壁县更名景化，托克苏县更名新和，霍尔果斯县更名霍城，布伦托海县更名福海。

　　此后又经国民政府县制整理，最终形成行政督察专区十：迪化专区（一市十二县）、伊犁专区（十一县，无新源县）、塔城专区（六县）、阿山专区（七县一设置局）、哈密专区（三县一设置局）、焉耆专区（八县）、阿克苏专区（十县）、喀什专区（九县）、莎车专区（四县）、和田专区（七县）。共计一市七十七县（一等县十六、二等县十五、三等县二十五、四等县十二、五等县九）、二设置局（新源、乌河），此格局一直延续到1949年前后。

　　综观近代新疆县制变革，自光绪二十八年（1902）始，一直延续到民国三十八年前后，其间或有损益，间有反复，其县制鼎革，主要集于下列三种类型：

　　州、府、厅　根据民国三年五月二十三日北京政府政令，杨增新于新疆地方进行行政体制改革，改州、府、厅为县，奠定了民初新疆县制格局。其任职期间，阿克苏、焉耆、疏勒、莎车县、吐鲁番、镇西、哈密、乌苏、精河、塔城、乌什、英吉沙、绥定、蒲犁、库车、和阗、巴楚县均由清朝州、府、厅改置而成。

　　县丞、局佐　新疆地域辽阔，为便于治理，向由知事委员于偏远地方专理词讼、赋税钱粮，民国初期，相沿未改，之后逐渐变革为县。库尔勒、呼图壁、柯坪由县丞升为县；省县体制改革，自光绪十年新疆改建行省之时便已展开，民初废府改州、厅为县，新疆县制改革又糅合了时代特色。哈巴河、布尔津河、布伦托海由县佐改为县。

　　军镇、商镇　此类县多分布于北疆地区。前清布伦托海曾设办事大臣，视为重地，杨增新将该县佐改设县知事，名曰布伦托海县。哈巴河据布尔津河下游，亦通俄属宰桑，前清系由塔城参赞派一营务处驻之。霍尔果斯地方，前清光绪时原设有分防通判，专司稽查卡伦，木垒河县的设立，亦与前清雍正十年大将军岳钟琪以其周围地势扼要，奏移大军驻扎有着重大关系，后虽经历行政中心变化和事权变更，但最终还是奠定了现代县制的基础。民初新疆内地协饷断绝，故而经济因素成为民初新疆县制改革的一个重要考量。新疆叶城县所属坡斯坎地方地当孔道，商务繁盛；呼图壁县佐地方户口八千余人，粮额两千余石……屡经缠民间请求设置，哈拉哈什城人口约数千户，并有粮仓税局，此类县增设与清前期商业经济开发有着重要联系。

　　清末开始的新疆县制鼎革，是晚清以来政治、军事、经济演变的结果，进入民国以后，废州府改县、增县佐析设置局的县制改革运动又被赋予了新的时代背景，随着国内外政治环境变换，民国新疆县制改革深层次的因素日渐显露。

　　二、民国新疆县制变革原因

　　民国新疆县制变革，是民国新疆政治、经济、军事、民族等诸方面原因所致，于不同时空、社会呈现不同诱因，既有单一性又兼复杂性，既有表层性又具深层性，故而其具有诸多方面的因素。

　　（一）政治因素

　　南疆地区清末以来英俄商民麇集，民初以来年见加增，交涉日繁，这样就导致了南疆地区地方控制的弱化，致使人民钱债细故诉讼多由乡约理处，（乡约）不免徇情偏袒，以致入外籍者日多，中外人民缘于政治、经济纷争动辄互相寻仇，伤亡至数十人，酿成交涉巨案。究其原因，实由距县过远、鞭长莫及之故，故而设官分治，以期挽救已成当务之急。北疆霍尔果斯尼堪卡伦，俄人车辆肆行出入，该国官吏军人混杂其间，不准卡员查验，任意往来，既无公文护照，又不至卡挂号闯关经过，不服盘诘。所有涉俄通商交涉事宜，全赖通判主持，卡员几同虚设，北疆添设县已事不容缓。

　　民国初期，新疆地方虽不断对旧有体制加以改革，但同时又沿袭旧有的行政体制与管理模式，再加上会党问题的存在，致使行政体制上存留诸多滞碍。

　　（1）县佐与县　县佐是由县署派出的行政治理人员，所辖行政区域称为分县。“新关地方置县佐以备设县之初基。”因而分县不是单独设署的行政区域，而仍属分出县的一部分，仍受县的领导，不是由省直接领导，但实际县佐与县行政划分上一直存在着诸多问题。

　　（2）盟旗改制与县制　清末，一些大臣明确提出对西、北边疆各部之传统体制进行“变通”，以加强中央政府的直接管辖，建立行省后，“以一事权”。政府已逐渐把“命盗、钱债、田土、户婚事故各案件”收归“局员察律办理”，开始逐步收回王府的司法、民事、税收等权力。但清末以来的“藩部内属、行政一体”化进程屡受旧有势力的阻滞，清末民初的哈密“改土归流”历经陈天禄、杨增新、金树仁、盛世才四个阶段，始终围绕传统体制与现代行政体制之间矛盾展开，而此一矛盾相互转换的关键性因素，就在于对旧有体制的革新与新县的确立。

　　（3）会党及政治选举问题　新疆南路各属自民国成立以来已为会党渊薮，会党问题一直为社会不安定因素，而这些会党聚集地方距离县所千百余里，地方官员鞭长莫及，造成地方会党猖獗，越境戕官屡有发生。同时南疆东路各县之会党又与甘肃之敦煌、安西、玉门一带会党声息相通，以期达破坏之目的。库尔勒地方，会党在该处地方纵火劫掠，商民损失财产甚巨，该会党之所以肆无忌惮，亦因无官坐镇之故。如有地方官震慑，其间游民、会党亦不至再行滋蔓。故而增设县，以期就近切实整顿消患于未然已是燃眉之急。

　　民国初年，选政初兴，各省府、厅、州、县名称变更、归并、析置、增设置局者屡有发生，以致于从前公布省议会议员、各省复选区表及众议院议员、各省复选区表所规定名称区域，与现行行政区域名称不符，中央不得不重新分配各省议会议员名额。为增加地方委员名额，以期于中央之发言权，为选政之故，新省地方于选举期临近前提请增设了一批县。

　　（二）经济因素

　　清朝时期，内地与朝廷为新疆协饷、专饷总额近四亿两，几占清政府10年财政总和。协饷用途主要分为驻屯官兵俸饷、蒙古及回部王公、伯克、台吉、喇嘛岁俸。建省之初，“甘肃新疆岁饷耗近岁财赋所入六分之一。”光绪十一年刘锦棠、谭钟麟会商后，决定自十二年起关内外军饷每年共计定为480万两。辛丑之役后，中央财政日益困难，自光绪三十年起，甘新协饷被减少为440万两，再加上每年负担70万两庚子赔款，甘新协饷实则减为370万两。而当时新疆巡抚项下岁需就达250.145万两，民国三年,新疆地方税收入岁不过八十万两,而统计全省军政、行政、司法各费以入抵出，不敷五百四十六万两有奇，财政困难已达极点。然新疆地处极边，自协饷停止，各项实业亦未发达，历年开支巨万，尚能勉强支持者，除税课收入外，得田赋之力居多。因之，广辟利源增加田赋，增设县拓地徙民，已成为新疆地方政府的无奈之举。

　　（三）军事因素

　　由于地缘政治，清末以后英俄一直为新疆安全主要危险，清政府已认识到保新疆者保蒙古，保蒙古者卫京师。而溯其端，则自变军府为郡县。“往者坎巨提之役，二国争其间，蒲犁以先设官而存、帕米尔以未设官而亡。郡县之所系，其重若此”，县制改革，清末以来已成燃眉之势。民国初年，俄国在霍尔果斯对岸的萨马尔实行殖民政策，大事招垦，人口殷繁，已无地安插。于是数千俄国流民潜来霍尔果斯下游一带侵占土地，势甚猖獗。若不急设县移民实边以图抵制，恐将来此地非我所有。民初自办理俄国逃哈事务以来，额敏勒河一带逃哈最多，受害尤甚，实因地接俄壤，防不胜防。为长治久安计，亦应及时设县以固边防。新疆省政府方面，亦逐渐认识到新省土地辽阔、物产丰富，亟应增设县，藉赍开发而固国防。

　　新疆域地辽阔，但清末以后边事不靖，内警迭起多事，一些边疆腹地战略作用日渐凸显，此类地区有的辖境东抵蒙部、西抵俄境，有的内屏省垣，外控戈壁，形势扼要，有的地接阿山，为省城西北要区，有的专以控制北路，联络塔城，欲谋声气之相通，有的是蒙古地方为由新赴阿必由之道。为加强国防力量，拱卫省垣，屏护伊阿故，新疆地方加强沿边县建设，亦注意到加强腹地要冲地区县建设，以期为沿边纵深与依托，强化对内控制。

　　（四）民族因素

　　1864年10月7日，中俄签订《中俄勘定西北界约记》，规定所谓“人随地归”原则。根据《新疆图志·藩部志》记载，光绪二十七年（1901）时，新疆只有哈萨克人口4万余。之后随着俄属哈萨克境况的不断恶化，民国前后大批哈萨克牧民由于政治、经济等原因不断地迁入新疆地区。1914年1月，“俄人侵入（伊犁地区）游牧与经营农业，均多至五六万人。”1916年，俄属哈拉湖之哈萨克逃入中境留牧各县者为数甚多。沙俄政府颁布《征集法》后，引起哈萨克牧民的反抗，大批哈萨克人逃入我国境内，“计塔城方面逃入俄哈可六七万人，伊犁一带则十余万人，喀什一带亦数万人，总计不下二十万人，牲畜倍之”，全疆合计俄民之逃入者其数不下三十万。进入新疆哈萨克人，居无定所，牧无属区，故而不时窜入蒙境，往来飘忽，蒙民受其滋扰，屡起交涉，镇抚弹压在在需人。而布尔根河地方距承化寺为远，地势为要，向来蒙哈诉讼案件无人管理，遇有盗案发生，人民无所控诉。阿山改区为道后，地方尤待整理，增设县，事不容缓。

　　库伦独立时，（新疆）多数王公并未与闻。事后相率观望，无敢赞成。唯国内战乱频仍，俄国干涉，使得守正各盟旗孤立无援，唯科布多、阿尔泰各处仍复坚持。库伦方面屡派使者，前往新疆各部游说，虽然被蒙人缚送政府，但由于国势日微，北疆地区一日数警。

　　（五）其他因素

　　杨增新时期，新疆内部相对内地较为安定，但因俄国输入鸦片于新疆，使得禁烟局势较为严峻。因此厉行禁烟，杜绝奸民违法偷种，但县距离过远，防范难周，似非设官吏不足以维秩序而保治安，为禁烟之故，一些县佐应运而设。

　　三、民国新疆县制变革中存在的问题

　　民初新疆县制变革，在一定程度上是当时国内外环境及新疆内部危机之下的应急之举，对缓解帝俄末期与苏俄初期的西北边疆危机发挥了重要作用，但随着时间的发展，新疆面临的内外环境变化，逐渐暴露出政治、经济、军事等方面存在的问题。

　　（一）政治方面：政体纷杂，政令不畅

　　民初新疆县制，沿革损益各有不同，建置规定亦前后各异。杨增新时期承前朝旧制，裁撤无管辖之府厅，于原有基础上改直隶厅、府、直隶州、分防厅等为县，县设置一般由民治局—县佐—设置局—分县—县逐步升格，但由于基础不同起始各异，同为县级机构，名称各异，实际运作时治理地方亦自不相同。民治局民初无设，至县佐制度，业已废除，故而内务部明令新疆省政府，纵有面积辽阔之县，仅可按县组织法分区治理，应由该厅秉承省政府妥为改组，并以符现制。[盛世才时期之后，在县名称上又各有变动，始终没能形成可循的模式。新县设置之后，行政体制多有滞碍，于行政、人事、职分等方面均有待进一步划清理顺。

　　在行政隶属方面，由于打破原有行政区划，对于旧有版图重新分割，在隶属关系上亦多有反复。如婼羌县向系阿克苏道管辖，且末（向属喀什噶尔道）前既改隶婼羌，复由婼羌分设县，究与婼羌相距较近，后因地缘关系划归阿克苏道管辖以免纷更。又如塔城道成立之后，与其毗连之乌苏县、沙湾、和什托洛盖县佐同隶于该道尹。其满族哈户划分县官专管，土尔扈特蒙古六苏木、察哈尔额鲁特蒙古十苏木仿照旧土尔扈特和硕特各部落办法直接归新疆省长兼督军管辖，仍受道尹节制。伊塔归并、阿尔泰划新后，杨增新在伊犁、塔城、阿山地区新增县，力图加强三者与省府隶属关系，解决历史上遗留问题，但亦囿于诸多因素，并没有从根本上解决此一矛盾。一直到盛世才时期，伊、塔与省府之间的关系亦没有真正理顺。

　　表现在人事制度方面，由于县长任用事关边局，民国政府以宁夏、甘肃、新疆、青海、察哈尔、绥远各省人才比较缺乏，其合于县长任用修正法规之资格者亦属少数，应对于志愿前往以上各省充任县长而确有资格者，举行登记，以作试办。同时又电令（新疆）政府清查现时储备此项具有法定资格人才，可供本省遴选用者究有若干人，从速照章送部核准登记，以凭支配任用。铨叙部亦以边远省份组织现任公务员甄别初审委员会一时难以胜任，似属难能，新疆一省委托该省政府代办，故而实际上新省地方吏治，多由新省地方主导，官员铨选任用多用荐任资格相当之员择优留新任事。故而，民国时期边事人才短缺，民族地区人才机制滞后成为民国新疆人事制度中的一大顽疾，亦影响到县制变革。

　　在职分事权方面的问题，首先表现于司法上。前清时期县设有县丞与知县并划分境域内行政事项，县丞就近处理民刑案件，除命案重盗外，亦由县丞兼理，相沿已久，尚属相安。但县佐官制公布后，其权限与前县丞不同，造成该处地方情形颇有滞碍。一些地方建设县后，该处民刑案件管辖权限不清，地方无所适从。其次于职权划分上亦多存混乱，以致地方官员屡生争端。民国三年十二月，县佐官制案公布，将呼图壁规复设官成立县佐，一切章制仍如县丞已数年。后以人口增繁，地方多故，县佐每以职权自画，意存分治之见，不肯放手，而昌吉县知事对于司法一端责任攸关，难以放弃。最后内务部以呼图壁尤为省城西北要区，分治期久，而权责未经划清为由，准其改为三等县缺，始解决县佐与原县之间职权划分问题。

　　（二）经济方面：侧重边防，忽略开发

　　民国时期新疆县制承袭旧制，注重其政治边防功能：北疆阿尔泰、塔城以及伊犁地区所置县局，一则为镇抚蒙哈（若布尔根），或设县以重主权而固防御（额敏、博乐、霍尔果斯等）；南疆设置亦因边事而起（乌鲁克恰提、泽普、墨玉等）。但南北疆因对象不同而异，北疆县制沿革集中于蒙哈游民及帝俄侵略，南疆则源于中英、中俄贸易日繁，交涉纷纷。故而北疆重政治边防，南疆偏外交民事。

　　民国新疆边防危局，于一定层面限制了新县建置上的功能。除七角井明文指出“广辟利源，设法开垦”外，其他边境地区或为“内屏省垣，外控戈壁”、“生聚日众，政务益繁”而置，或因“英俄商民杂处，对内对外事又繁难”而设，置官亦“多为守土之官，非为生财之官”。至于设县办垦事宜，缘于县及地理不同，虽有招垦辟利之举，但囿于“土著甚少”，招民垦荒亦待时日，再加上基础条件薄弱，诚若杨增新所言：移民实边，可以兴办屯垦，不知新疆开省三十余年，南北两路生聚日繁，垦熟地亩均承种有人，今剧移来流民数千，势必另开荒地，新省地多水缺，筑坝修渠引水入地方能播种。故而此批新增县，在功能布局上侧重政治边防，在边疆开发建设上先天不足。阿尔泰、塔城地区民初即进行县建设，开始移民计划，囿于经济因素，移民进入到阿山、塔城只是极少部分，大多成为开发金矿的游民，政府实际控制民口、垦田有限，难以真正发挥实边功效。原为解决蒙哈民族问题而置的县，一直到盛世才时期还为哈萨克民族问题所困扰。

　　（三）军事方面：地方主导，整体缺失

　　民国初期，新疆实际游离于中央政府之外，从杨增新“共和实草昧初开，羞称五霸七雄，纷争莫问中原事；边庭有桃源胜境，狃率南回北准，浑噩长为太古民”，至盛世才八大政策形成后对新疆地方行政的彻底整肃，新疆县制建设均以地方为主导，此间个人因素、内外环境诸因形成了新疆县制改革的地域特点。故而民国新疆县制改革缘此亦呈现出三个特点：首先县制沿革是为维护地方军阀统治而置；其次，缘于自身统治之下的国家边防安全与地方民政开发。此亦导致杨增新时期虽考虑南北平衡、东西兼顾、政治经济外交民事都有涉及，虽有巩固国防、开发边地之措施，但于自身利益计，在综合功能设置、国家安全及未来边疆开发建设上存在明显不足。金树仁虽有蒙旗改制及哈密“改土归流”，亦为自身统治考虑，其短期行为直接造成全疆局势动荡，并最终导致政权更迭。

　　盛世才时期，北疆地区在苏方支持之下开始对哈萨克、蒙古、锡伯等地方进行县制改革，在盛世才高压政策和苏方的强势支援之下，其县制改革进行较为顺利。表面上看，盛世才此举是其开发新疆西、北边疆之策，实为随着苏联在新影响的变大，是他为维护自身利益、防苏固边之计。但囿于新疆地方政治、文化、经济力量，参杂盛世才自身局限，举督办及全疆之力，最终难以在西、北边疆与苏联相抗衡。对于盛世才的县制建设苏方对盛亦进行反制，利用民族、政治、经济、文化等手段从根本上影响地方下层和民族上层的新兴力量，培养亲苏势力，从而从根本上动摇此批新设置的县基础，为日后中苏关系在新疆西部打入楔子。

　　因此，地方军阀主导下的新疆县制建设，一方面需要中央在政治、经济、文化等方面的大力支持，另一方面缘于军阀自身利益考虑，又对中央政治、经济、文化的进入持有戒心和抵触情绪。故而其在县制建设上呈现地方利益为主，国家辅之，民政次之。在军事、国防上缺乏整体考量，一旦面临内外局势的变化，其自身弊端即刻彰显。

　　民国时期新疆县制设置多为急图之策，在功能设置上侧重点各不尽同。总而论之，侧重政治、国防的主要集中在阿尔泰、塔城、伊犁以及喀什地区，以布尔津、和什托洛盖、博乐、吉木乃、承化、额敏、乌鲁克恰提等为代表，其主要作用乃为图长治久安，巩固国防；亦或为声援阿山，拱卫省垣。侧重于经济开发、广辟利源、解决财政窘境的相对较少，且主要分布于北疆，集中于迪化附近，其主要原因在于民初移民屯垦多散布于精河、迪化、哈密一线，且沿线分布天山山脉，有充足水源条件，故而在功能上形成了七角井、沙湾、乾德等县。

　　综观此批民国新疆增设县，多为应急之策，虽然在地域分布上体现了南北平衡，东西兼顾，在职能分布上边防、民政、外交、民族、开发等各有兼顾，但具体到地方，则明显单一，难以真正发挥应有作用，并对民国县制变革产生不了深刻的影响。

　　四、民国新疆县制变革的影响

　　民国新疆县制变革，是民初国内外政局变换及新疆内外部环境综合因素下的产物，具有一定的历史局限性与时代特色，其内在机制存在的不足制约了民国政府新疆的经营，滞碍了新疆现代行政体制建设，但同时亦奠定了现代新疆城市格局，促进了边疆民族地区的开发和民族之间的交流。

　　（一）地方主导改革，内在机制断裂，积极作用有限

　　综观民国新疆县制变革的过程我们可以看出，它呈现出地方主导中央认可的特点，此亦造成新疆行政体制缺乏连续性。杨增新时期所用人员基本由新疆旧官僚、甘肃门生故旧以及云南同乡组成，新疆本地少数民族及中央分发新疆者寥寥。在少数民族地区，依旧沿袭札萨克王公、千百户、盟旗制度，虽然新疆各厅、处、县首长任命权直属中央，然而实际上均为杨氏任命中央政府追认。故而在杨增新时期，实则还是沿用前清时期旧有的政治制度。金树仁时期虽然在县制改革上有所作为，但囿于局势变故，其行政体制大体还是杨增新时代的产物。

　　盛世才时期，“因本省地面辽阔，人口增加以及游牧生活逐渐改变，故增加县，升县设局成为必要”，他重新厘定地方制度。在方便人民完纳田赋，送子弟入比较高深的县城学校求学基础上，综合地方的人口、财赋、物力等因素，在其治理期间共设十五县，其中十二县分布于新疆西部和北部地区。盛氏新疆县制改革或多或少地渗入了苏联因素，其县制改革，与其强势政策、苏方支持有着很大关系，虽在其治理期间完成了新疆现代行政一体化改革，但并没有根本解决传统体制与现代制度之间的矛盾。

　　国民党力量进入新疆后，以“以该省僻处边陲，交通不便，民族复杂，情形特殊，所有历年行政区域之变更，多未报核检送该省县名表”为由，裁撤叶尔羌县、赛图拉设置局，升可可托海等八设置局为县，极力抹去苏联时代与军阀时代的印迹，按照国民政府的行政体制理念改建新疆，把新疆行政及其体制统一到中央行政系统之内。但随着伊塔局势恶化，全疆动荡，其行政体制建设终归落空。

　　从军阀到后军阀时代、苏联到后苏联时代乃至国民政府时代，民国新疆县制改革呈现出地方本位主义、地方与亲族主义、地方实用主义、地方民族主义特征，虽通过县制改革，建立起了现代行政体制，并试图把一切地方主义纳入到了中央政治之内，藉以改变旧有的地方、民族狭隘观念，维护新疆地域及政治与中央的统一，但由于体制建设中缺乏连贯性、一致性，脱离了民国新疆县制改革初衷，导致形式与实质之间的断裂，民国政府对新疆经营的积极作用有限。

　　（二）县改增者多，急需的人才寡，导致地方控制弱化

　　杨增新时期，新疆改设新县者十六，新增者二十三，县佐新增十六，设置局一；金树仁时期县改设者十一，盛世才时期新增县者十五、设置局七，国民政府时期新析设置局五。县、佐、局的增设，急需大量边疆、民族地区干部人才。县制鼎革以后，人才问题立时彰显。

　　民国时期，新疆孤悬塞外，交通艰难，人多视为畏途。清朝时期并无签分新疆之知县，而由往昔投效军营出关之人员由幕而官，杨增新以其“于种族、民情、语文、风俗识习有素，经验尚深”为由乃变通此辈为官。民国二年，北京政府公布知事试验暂行条例，开始知县选举，但杨增新以新疆缺少员多呈请停止分发县知事到新。在其执政十七年间，中央分发新疆只有二十二人，只有二十人留在新疆。在杨增新时期新疆县知事中新疆人占46%，背景未详者34%，中央分发者10%，出关投效者7%。县制改革以后，继续沿用旧有的用人模式，故而形成旧人新治的特点。金树仁时期沿用杨氏治理模式，当分裂势力发难之时，其在南疆的县一时间土崩瓦解，整个南疆地区陷入动荡之中。

　　盛世才时期，其建立新县之后同样亦面临着人才短缺问题，苏方人员藉此进入新疆，并逐渐控制新疆政治、军事、经济、文化等领域，在排挤苏方势力之后，盛世才不得不借用中共方面维系地方政权的运行，但随着国民政府力量的进入，中共方面的影响亦随之被肃清。因此，在盛世才治理新疆期间，始终面临着地方政府人才短缺的窘境。为了解决此一难题，盛世才时期，自民国二十三年十一月开始招考保送新疆学生到苏联在塔什干专为新疆学生设立的“苏联中亚国立大学行政法律系”学习，以为将来干部之需。

　　民国新疆县制人事制度上的局限性，使得其在地方治理中难以充分发挥其实际作用，正如杨增新所言：一县设置，县长之下，设管狱员一员，科长一员，科员二员，一管赋税一管词讼；雇员四员，公役准用二十名警察暂准二十名。在处理边境民族事务时，还需添设译员通事。以致于新县下，沿用多为旧习，模范新规难以落实。虽尤为刻不容缓之图，但亦因陈议太高，实难办到。同时，一些新县所辖广阔地域，属民无几，几年以后，亦不过三五十户而已，难以发挥其固边安民开发等作用。

　　南疆地区，县府对于地方控制弱化，以致于疏附缠民巴五丁设立学校聘土耳其人充当教习，该地方官并不知觉，反为俄领事侦知，迳电外部转行禁止。在处理地方事务上，还要更多地依靠乡约等地方力量。行政体制上存在的弊端，导致了地方政府控制力的弱化，直接影响到地方局势的稳定。北疆伊、塔地区，虽于干部储备方面优于南疆，但盛世才的人才培养模式为苏方利用，反成为之后苏方经营伊、塔的工具。

　　（三）奠定现代格局，促进民族地区开发和民族之间的交流

　　民国时期新疆县设置布局，北疆地区有：哈巴河、布尔津、和什托洛盖、博乐、吉木乃、承化县、额敏、沙湾、霍尔果斯、布尔津河、布伦托海县佐、哈巴河县佐、青格里河设置局、布尔根设置局、可可托海设置局、哈巴河分县、裕民及乌河设置局。南疆地区先后设置的县有：托克逊县佐、库尔勒县佐、策勒村县佐（策勒村县佐改升县）、柯坪县佐、麦盖提、乌鲁克恰提县佐、墨玉、泽普、和靖、和硕、阿图什、岳普湖、阿合奇、民丰等。东部地区的县有：七角井、木垒河、伊吾。西部伊犁地区的县有：巩留、昭苏、巩哈、宁西、温泉、博乐、新源。

　　民国新疆县设置于地理上，沿天山、昆仑山绿洲边缘，呈现一轴（伊犁—迪化—哈密）两翼（塔、阿—喀什、和阗）、辐辏中心（迪化、伊宁、承化、喀什）的特点。以迪化为中心周围分布有奇台、和硕、和靖、沙湾、呼图壁。以伊宁为中心有巩留县、昭苏、巩哈、宁西、温泉、博乐、新源。以承化为中心有哈巴河、布尔津。以喀什为中心的有乌鲁克恰提卡县佐、岳普湖、泽普、麦盖提县。从总体布局分析，民初新疆县制沿革，基本实现了拱卫要冲，声息相联，巩固边防目的。

　　民国新疆县制改革，需要大批移民进入开发，这些内地移民的进入，打破了城市原有的民族分布格局，带入了内地的经济生产方式、社会生活方式，长期的社会生活交往，使得内地文化移植逐渐被当地所认同，进一步缩小了地缘、民族之间的距离。

　　民国时期新疆县制的变革，完成了从传统多元政区到现代省县政区的转变，对于现代新疆城市发展和全疆城市体系的建立打下了基础。亦正若后人所论：通过变革，还把边疆异质性（以族群划分社会空间，如汉城、满城、回城）的社会导向同质性社会。在区域主义政策的导向下，新的城市和城市体系又成为巩固区域空间联系的纽带，使南北疆最终连成一体，不仅有助于区域主义政策的成功，而且还巩固了建省后的新政区，形成了一种互动的格局。

　　民国时期新疆县设置布局虽然存在一定的局限性，但仍奠定了现代新疆的行政格局，虽然之后随着政治形势的变化在局部范围有所鼎革，但基本沿袭了民国时期的城市网络，其对于后世影响一直至今。

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