国库统一与财政整理：民初北京政府金库制度建设研究
02-13 次遇见摘要：国库制度作为现代国家财政的重要组成部分，既关涉政府财务行政，还与税收、银行金融等问题密切关联。民国肇建，北京政府冀图整理财政，统一国库即为最要纲领。北京政府一方面借鉴日本模式，确立银行委托制；另一方面实行复杂金库制，赋予中国银行与交通银行国库代理权。就实际运作而言，中交两行分别筹设分支库，并接收各省金库，税款得以部分集中。但受政局动荡影响，各省财政收支并不统一，加之存在经征不分、代理权分散、预决算难定等困境，国库复呈紊乱状态。金库制度建设对民初北京政府的财政整理与现代银行业兴起具有重要作用。
近代以来，我国以西方国库制度为参照，经由分散的传统库藏向统一的现代国库转型。此种转型突出表现在银行金融体系的加入，尤其是国家银行的建立，在技术层面促进了财政资金调拨，保证了预算财政的执行。可以说，国库制度作为现代国家财政的重要组成部分，不仅关涉财务行政，还与财税、银行金融等问题密切关联。如果说清末是现代意义上国库制度建立的发轫期，那么，北京政府时期则是其建立期。民初，中央财政捉襟见肘，极为支绌。以支出言，则军政各费愈益扩充；以收入言，则各省解款，悉数停止。北京政府“处于维持困难之中，知非切实整理财政，不足以救阽危”，于是确定财政方针，首谋国库统一，以管控财政收支。时人就指出，“一国财政，非统一于国库，财政整理终无术以可行”。
有鉴于此，北京政府在吸收西方国库学理时，亦兼顾本土国情，逐步建立起现代意义上的金库制度。就保管方式言，虽以银行存款制最为优良，北京政府却实行银行委托制；就代理形式言，当时西方各国多采用单一金库制，北京政府却实行复杂金库制，赋予中国银行与交通银行金库代理权。北京政府推行金库制度，旨在借助银行金融体系，管控财政资金。从实际运作来看，中交两行分别接收各省金库，并筹设分支库，税款得以部分集中，但后期却遭遇诸多困境。那么，何以会出现上述情形？其原因又是如何？这是以往国库研究较少关注的层面。同时，学界对于民初金库制度至今亦无专文论述。本文冀希通过相关史料勾勒北京政府的金库制度形态及运作，探究库制革新对民初银行业兴起、财政整理之意义。
一、银行委托制的确立与金库行政机构的设置
统一国库，历来为“整理财政之要图”，各国莫不力图改进，以求制度之完善。又因各国政情不同，各时代经济环境互异，国库类别初不一致。在传统时代，各国政府处理国库收支事宜，一般自设独立金库，但耗费较多，手续繁琐。降及近代，国库事务因经费膨胀，而财政规模随之扩张，其出纳款项日臻复杂。加之货币信用发达，银行制度兴起，各国政府实行银行代理制，由银行代理国库业务，其制度迥异于前。银行代理制下又分委托制与存款制。银行委托制，即政府不设机构，委托银行办理国库业务，国库资金与银行资金截然两分。银行存款制，即国家资金存放银行，银行对国家资金视同一般存款，可自由运用。就学理言，自以存款制最为优良，一面国家可得相当之利息，一面银行可作运用之资金，财政与经济双方皆受益。英国就一直实行存款制。
综观各国国库制度之趋势，“均由独立分库制，进为委托银行制，再进为银行存款制”，更由复数而趋于单一，“正所以谋国库收支之统一”。日本即符合上述情形，其现代国库制度之创立始于1869年，此后演进可分为三个阶段：1869至1890年为独立金库制时期；1890至1922年为委托金库制时期，由日本银行处理国库事务；1922年后则变为存款制。当然，各国并不都实行存款制，而是结合本国国情。如法国一直实行独立金库制，设总金库于财政部内，受财政部长监督指挥。美国在1913年前为独立金库制，至1913年联邦储备银行成立后，实行银行委托制。
从晚清开始，我国国库制度亦由独立金库制向银行代理制转变。清末，建立银行机构来管理政府财政收入和支持货币统一的想法，在1902年的《马凯条约》中被明文提出，并计划在国家的支持下创办两个新机构，即户部银行（大清银行）和交通银行。1910年，有资政院议员提议将全国收支“总汇于统系相承之各种国库”，并以国家银行管理之。至于库款保管，虽然存款制“实属利国便民之图”，但大清银行根基尚未深厚，自宜以委托制为原则，“而别设例外以辅之”。此后，资政院会同度支部奏定《统一国库章程》，规定“大清银行不得擅动国库现款，但遇款项有余之时，度支大臣得酌定限制，分拨大清银行存放生息”。该章程虽经批准，但未及实行，国体已更。
民国肇建，南京临时政府整理财政，尤以金库为急。时人指出，“统一金库为整理财政之最要纲领，又为政府表示信用于国民之一方法”。1912年3月，财政部订定《金库则例》，呈请大总统孙中山咨送参议院议决。当时，“变乱初平，市面尚难恢复，而中央银行根基始立”，分行未普遍设立，存款制既属难行，委托制“尚形窒碍”。但因统一国库迫不容缓，财政部拟采用委托制，由中国银行办理国库事务。在孙看来，该部所呈“自属整理财政切要之图”。随后，财政部制定《金库出纳事务暂行章程》，并通令中国银行各主管局所、各府县行政公署及各署出纳员遵照办理。
及至北京政府时期，财政部为划分收支命令机关的权限，加强财政整理，稳定国家财政、金融体制，遂参照西方国家财政金融的范例，拟订一系列金库法令。这些法令在确立银行委托制的同时，亦从根本上奠定了金库制度的基础。1912年9月28日，财政部颁布《国库计算暂行章程》，规定国库收支统以银元为计算单位。又因《金库则例》尚未通过，前项出纳暂行章程多有不能适用之处，财政部遂另行改定，于11月26日公布《金库出纳暂行章程》，其要点如下：一、委托中国银行代理金库；二、出纳事务如遇国债上关系，得委托其他银行代理；三、收放现金与解款，领款人当场点验；四、普通收支与国债收支分而为二；五、银行内应备收入簿、支出簿、国债收入簿、国债支出簿四种。该章程对防止财政金融管理上的混乱具有重要意义。它所提供的许多重要原则和经验，对制定金库规则具有重要参考价值。该年底，财政部正式出台《金库规则》，规定由中国银行代理金库事务。金库款项不得与银行营业资本存储一处。金库款项非得财政总长之批准，银行不得移作存款。该规则系仿效日本1889年颁布的《金库规则》，在金库层级设置、统辖机关之权限、金库义务及责任等方面多有借鉴。时人认为，“其采用国家库制，故有统一之义，此为最发达之制度”。
1913年，全国预算着手编制，“两税划分已交院议，自非迅设金库，势难总管收支，便于会计之检束”。财政部以金库制度前无成规，“酌采东西各国官制”，并结合当时情形，拟具金库条例，咨送国务院公议。条例再次明确规定“银行应将金库款项与营业资本分别存储之，但经财政总长核准，得以金库款项之一部分移作存款”。此项条例本应经参议院议决后再行公布，但因“各省税厅陆续筹备整齐，出纳端赖金库，国家不能一日停收支”，财政总长周学熙于该年5月呈文袁世凯，请其批准实行《金库条例草案》。其后，经袁氏批准，该草案得以在各省先行试办。
上述表明，金库制度系采用委托制。在时人看来，该制“实则完全仿效日本”，介在存款制与保管制之间，可称为折衷制度，“即以保管制度为原则，而以存款制度为例外”。同时，财政部对其亦有较高期望，认为各国金库制度多委托国家银行办理，以总金库总其成，以分金库分其责，所有税款收入与政费支出统一归于金库，“诚以金库统一之后，收入既绝侵挪之弊，支出尤鲜浮滥之虞，法意良美”。
从学理上言，存款制实为“最良之制度”。国库收入悉数存入银行，国库支出悉发银行支票。但采用该制，须考虑一国之财政金融及行政状态，更须解决三大问题：首先，国库款项存入银行，银行能否完全负担国库出纳责任；其次，存款制采用支票，若支付官厅滥出支票，以超出预算金额之支票，则预算维持不免发生障碍；再次，银行业是否发达，即代库银行是否普设分行。然而，考察民初金库现状，一方面则有库无金，既无可存，亦无可保管；另一方面，金库虽另立会计，但秘密挪移在所不免。至于银行业，基础并不牢固，国家银行尚在建设中，而各处分行亦难一时成立。因此，存款制虽善，“中国尚非其时”，而采用委托制，“尚能令国库独立于市场之外，不致市面恐慌，国库即受其影响而不生动摇”。
再来看金库行政机构之设置。若从根本上整理财政，必须有“简严之组织管理，然后方能统计一切，财政上收付之孰急孰缓而明”。同时，金库管理的特殊性，决定了必须设立与民初财政经济相适应的金库机构和人员配置。
南京临时政府成立后，财政部下设赋税、会计、公债、钱法、库务五司。其中，库务司内分监理科与簿记科，以陈同纪为司长。及至北京政府时期，熊希龄接任财政总长，将五司改为三司，赋税司、会计司不变，公债司、币制司归并为财务司，库务司改为金库，在国库未独立以前，暂司出纳现金之事。又因金库之组织与司不同，且系暂设，故另立统系。同时，财务司亦享有部分国库职能。1912年11月，周学熙继任财政总长，恢复五司建制，库务司更名为库藏司。库藏司下设四科，分别掌理发款命令之稽核、国库之出纳管理、金库监督之等事项，并颁有《财政部库藏司分科办事细则》。
1913年9月，熊希龄兼任财政总长，又修正财政部官制，赋税司、会计司不变，公债司和泉币司（即币制司）合并为制用局，取消库藏司。同时，在财政部中设国库科，附属于会计司，以沈庆辉为科长，并派有办事员数人。1914年2月，周自齐继任财政总长。其较为关注国库事务，认为“国库之职，总司出纳，于国家财政关系至巨。而分支金库亟须筹设，其执行机关非直隶本总长，不足以速进行而专职守”，遂于3月23日设立国库管理处，“所有制用局国库股应办事件，悉归该处办理”。并任命周作民为处长。又因“整理全国金库制度，考核总分金库办法，一切计划仍应由制用局国库股筹备进行”，遂派王世澄兼任国库股股长。4月9日，又派杨汝梅在制用局会办国库事务。7月10日，袁世凯公布《修正财政部官制》，再次恢复五司建制。库藏司掌国资运用、国库出纳、监督出纳官吏等事务。
上述可见，历届财政当局对金库机构设置都做出了变更，其中既有沿袭，亦有变革，体现出视角的差异与对积弊的诊治。至于机构人事变化，详情见下表：
国库政策是编制国家预算、监督预算执行以及通过税收调节预算收入的政策。库藏司人事更迭频繁，历任主管官员很难在短暂的任期内有所作为，严重影响国库政策的延续性。之所以如此，与派系斗争严重、政局紊乱密切关联。以钱应清为例，其原为周学熙时代之库藏司司长。熊希龄主掌财政部后，呈文袁世凯，称其“任职以来，办理不善，物议沸腾，以至收支帐目诸多纠葛。若不切实清查，何以重公款而昭实信”。钱氏遂被罢免。
此外，库务行政工作具有专业性，要求库务人员具备较全面的业务知识、相当的经验积累和执行政策制度的能力。因金库制度事属初创，有关人员对其认识尚浅，在实际执行过程中存在诸多违法之处。从此层面来看，民初金库机构的设置与人员的结构，还缺乏科学性和规范性，并不能适应民初财政整理下金库管理工作的需要。
二、复杂金库制：中国银行与交通银行代理金库权的获得
统一国库为整理财政之必要政策，“以国库委之国家银行乃统一国库之方法”。一般而言，中央银行为全国金融之枢纽，代理国库事宜自应专属该行。刘慧宇认为中央银行代理国库的重要意义在于沟通财政与金融之间的联系，使国家财源与金融机构的资金来源相联结，充分发挥货币资金的作用，并为“政府资金的融通提供一个有力而合理的调节机制，平时据以调剂金融，紧迫之时得以挹注国家财政”。正因为中央银行代理国库具有上述优点，“各国之中央银行，其新成立者，多被指定经理国库；其由商业银行演化而来者，亦由于事实上之便利，亦逐渐经理政府款项之收付、移转与保管”。如英格兰银行创设时，英国政府即授予其代理国库之特权。德国自1909年6月银行条例改正后，规定由德意志银行掌管国库出纳事务。美国于1913年颁布《联邦储备条例》，规定由联邦储备银行专掌国库事务。
民初，北京政府亦重视中央银行代理国库。在其看来，不设立国家银行，纸币不能发行，国库无从统一，税源日竭，财政极为困难。当时，银行业中具有中央银行性质者，首推中国银行。北京政府在对大清银行进行清理的基础上，在北京另行筹建中国银行，并于1912年8月1日营业。同时，《金库规则》规定总金库、分金库、支金库之现金保管出纳之事务，由中国银行总行及分行办理之，其无分行之处，得由中国银行添设派办处或代理处，但须呈明财政总长批准。1913年4月15日，由参议院通过并公布的《中国银行则例》规定，“中国银行受政府之委托，经理国库及募集或偿还公债事务”。5月2日，袁世凯批准先行试办的《金库条例草案》规定，“中国银行得酌量情形委托其他银行代理，或另设派办处办理分金库支金库事务，但须经财政总长核准”。财政部又于该月23日咨请外交部转知各国银行，中国银行“实系国家之中央银行”。上述表明，北京政府对中国银行极为倚重，在法律上赋予其国库代理权。
尽管中国银行具有中央银行的性质，但并不能实现对金库代理权的统一，因为此后交通银行亦获得代理权。早在清末，以经理交通四政款项为主的交行便部分享有事实上的代理权。1911年，又与大清银行订立代理国库契约，获得法律上的承认。但民国成立后，交行的代理权迟迟未能得到法律上的确认。1913年5月，财政部部长周学熙辞职，次长梁士诒暂代部务。在梁氏主持下，财政部于5月31日公布《财政部委托交行代理金库暂行章程》，正式授予交通银行代理金库的特权，并将交通银行代理金库的范围进一步扩大。1914年4月7日，又颁布《交通银行则例》，规定交行掌管特别会计之国库金，得受政府之委托分理金库。上述表明，交行正式获得代理权，其性质亦发生重大转变。时论认为：“将金库事宜委托交通银行分任之，由是中、交两行，相提并称，隐然同有国家银行之资格矣。”大致说来，交行获得代理权的原因有三：其一，就法律上言，当时《金库条例草案》虽然得到袁世凯的同意，但是还没有得到国会通过；其二，中国银行“开办未久，分行未能遍设，且资本无多，不能遽代政府巨额之垫款”，即难有完全代理之实力；其三，梁士诒与袁世凯的关系，以及交通系在北京政府中的强大势力。
交通银行虽获代理权，但质问声此起彼伏。在交行章程及则例颁布后，就曾引发参议院、众议院、中国银行激烈质问。有关质问内容，任晓兰已有详论，此处不再赘述。及至1916年，质问逐渐升级。当时，交通银行因对政府垫款过多，资金短缺，周转不灵，出现停兑风潮。通过向日本借款500万元，交行度过危机，但声誉却大受影响。加之行内外要求脱离政治的呼声日高，国会多次提议取消其代理特权。
该年9月23日，参议院召开第十次会议，议员杨绳祖提出统一国库案。杨氏认为，按照各国通例，国库职权均委托于国家银行，“俾度支有所总汇，出纳不致纷歧”。中国银行为国家银行，则国库职权“当然按照金库条例完全属于该行经理，方收统一之效”。交通银行兼有代理职权，以致“国库机关不能统一，其结果遂致财政紊乱，收支冒滥”。为统一国库计，应将交通银行则例取消。1917年，取消交行代理权的言论甚嚣尘上。是年2月，众议院召开会议，议员黄功素指出，“交通部铁路、电报、邮政、航政之四项收支向为特别会计，由该部托交通银行代理该项特别会计之国库事务。现该行借用外款，将变为中外合办，自应将该行代理该项特别国库事务与普通国库事务一并取消，以免国库间接受制于外人”。又有议员王源瀚提出修正案，要求废止财政部委托交通银行代理国库暂行章程。其认为“中国银行初经组织，各省尚未遍设，而交通银行开设在先，分行较多，政府为一时权宜之计，未经立法手续，以命令发布委托代理国库，订有暂行章程。现在中行推广几遍全国，而政府对于统一金库也已筹备进行，此项暂行章程自应废止”。其后，上述两案交财政委员会审查。
当然，也有人反对取消，众议员黄明新认为除中行及该行外，尚有他行代理金库，“仅对交行提议取消国库，是否即为统一，殊难索解”。且按照国情，只由唯一银行代理金库，利弊如何，尤宜详实调查，不能轻率决定。总之，“代理国库问题关系财政金融，须就国情时势，详为研究，非俟政府将财政方针确定之后，断难轻率议决”。财政学人罗常认为“我国版图辽阔，汇价参差，以一行垄断汇兑，汇价任其低昂，国库必蒙意外之损失”。
同时，根据《国会组织法》第十三条规定，“民国议会之议定，以两院之一致成之”，故众议院相应咨请参议院依法办理。参议员王伊文认为“银行代理国库问题，当俟国家财政金融基础巩固时方可议及，此时未可轻下论断”。此时，交通银行闻众议院有取消该行代理金库之议，遂呈文政府，指出其为政府垫款达三千余万之巨，“倘一旦取消代理金库，果成事实，钞票巿价势必大跌，小民生计何堪设想，务恳俯察下情，将中央及各省积欠之款，迅赐拨还，以便开兑”。
此后，交行代理权最终被保留，其因有二：一、交通银行在国内开设年限久，分行多，资本足，可为适当代理之机关。二、对北京政府而言，其欠交行垫款甚多。各代理机关之所以肯垫款，以其一方既可运用资金，藉图若干之利息，而一方又有税款作保，随时皆可扣留归偿。今若取消其代理，则势必要求清偿欠款。至此，复杂金库制再次得到确认。北京政府欲设立单一金库制的理想，终因政权内部不统一而未能成功。
中交两行获得代理权后，自然面临金库收支分成的问题。为解决上述问题，各方先后提出几种办法。1913年3月，两行初步拟定分管金库的两种办法：一、分税办法：凡金库收入全恃国家税收，拟将某项国家税归中国银行，某项国家税归交通银行，权限分清，各专责任；二、分地办法：即每省之中商埠不止一处，拟将某处国税归中国银行，某处国税归交通银行，指定地点划明区域。1915年6月，财政讨论会主张金库专归中国银行办理，但未设省份由交通银行代理。1916年4月，财政部又提出五五分成的办法，规定“直、鲁、苏三省财政厅，察哈尔财政分厅暨张家口税务监督，自奉电日起，所有一切收款以五成交中国银行国库，五成交交通分行号收存”。此后，两行分别按照成约办理。
需指出的是，首先，尽管中交两行是法定代理人，但实际上，北京政府的财政却掌握在以汇丰银行为首的外国银行手里。汇丰银行控制着政府关、盐两税，且在某种程度上具备操纵金融市场的能力，乃至当时有许多学者也将其视为中国的中央银行。汇丰银行自然不是中国的中央银行，但确实行使着代理国库等中央银行的部分特权，从而也削弱了中、交两行的中央银行地位。其次，中交两行亦存在竞争关系。如曹汝霖就曾积极支持交行各行与中国银行争夺国库代理权，认为“中国银行虽得代理国库优胜之权，国家财政支绌之际，时有青黄不接之患，届时需借巨款，中国银行或有未能接济之时，我行当可趁此时机分认借款，要求抵押，国库代理部分自必转入我手”。
三、分支库的筹设与各省金库的接收
“大凡整理财政之最者，莫难于调查全国正确之收支。”北京政府为整理全国财政、统一金库起见，委托中交两行代理金库事务，即在利用两行之分支行筹设分支库，以便利税款缴解，并接收各省金库，以查酌各省收支情形。
根据《金库条例草案》，金库系统采用三级制，总金库设于政府所在地，分金库、支金库均设于各地方，其设置地点及所管之出纳区域，由财政总长定之。总金库统辖各地分金库，分金库统辖所属支金库，其不设分金库地方之支金库，由总金库直辖之。中交总行具有总金库性质，而设于各省之分行、派办处、代理店、汇兑所等则经理分支金库。至于金库设置区域，以中国银行为例，规划标准有五：一、以行政区域为标准，北京设总库，各省会分设分库；二、因金融情形，上海、汉口设分库；三、因交通情形，重庆、长春设分库；四、因中国银行在该省尚无分行，暂托该省官银行号代理分库；五、支库、派办处等酌量税款情形设置。根据贾士毅《民国财政史》的统计，截至1915年底，两行筹设情形如下图：
中国银行代理金库共计100处，其中总库1处、分库22处、支库55处、派办处15处、代理店7处。交通银行代理金库共计80处，其中总行1处、分行19处，汇兑所60处。从代理形式上看，中国银行以支金库为主；交通银行以汇兑所为主。从地域分布来看，中国银行集中于商业发达、交通方便地区；交通银行则集中于偏远地区。中国银行因自身尚无普及全国之实力，而交行之金融网点正好与之形成互补。在库款业务方面，各省税款及行政上之支付，大部分由中国银行掌理，小部分则由交通银行代理。若交行已设分行之地，为中行未设分行者，则全归交行代理。此外，交通部所管之路电邮航四政之款，亦全由交行办理。
借助中交两行金融网络，分支库得以筹设，并接收各省金库，以集中税款。1914年6月，财政部颁布《财政厅办事权限条例》，规定“经征各款均须解交金库”。但因新制初颁，“各省有拘泥已往事实因仍旧贯惮于改革者，有自订规章即以各该省之官银行号代理者”。为谋划一起见，财政部曾于3月、6月两次电饬各省巡按使、财政厅将办理金库情形详细声明，并饬银行速行筹设分库。根据各省报告，办理情形可分四类：一、已设立分金库者，共山东、山西、江苏、浙江等八省；二、中国或交通银行已设分行号而尚未接收金库者，如奉天、吉林等省；三、中国或交通银行并未分设银号而金库事宜由官钱局或省银行代为办理者，如陕西、甘肃；四、其余各省附设于官署者，如云南、四川、热河、绥远。
鉴于上述情形，财政部拟定筹设金库之顺序，“以中国或交通银行已设分行号各省先为着手；未设分行号各省，向有代办金库之机关者次之。至官署金库，俟以上两项次第实行后，再行改组。要不外斟酌实际情形，以定开办之先后”。当然，财政部深知，统一财政固然以推设金库为急务，“而征集各省收支报告，尤为入手之要图”，故又饬令已成立之分金库、暨代办金库机关与附设金库之官署，“将各该省库款收支数目，按日填表送部，即由本部另设专簿登记，藉以察核全国库币之盈虚，而定整理财政之方针”。
财政部为何如此重视金库建设？因为在其看来，1914年度概算虽经核定，“苟无金库为之总枢，微特支出漫难稽核，奉行仍恐不力，是以分设金库实为今日扼要之图”。同时，财政部认为分设金库有诸多好处：第一，各省分库隶属京库，京库又受辖于财政部，系统分明，办理一致，于此“欲求全国岁入岁出之真况，自可了如指掌”；第二，行政经费支出当以核定预算为准绳。根据《会计法》规定，对于支付饬书之违背法令者，国库有拒绝支付之权。“欲实行是项法规，非金库隶属中央不为功，分设金库，而后对于额外之支出得以严行拒绝”；第三，金库统一之后，财政部得审查情形，量为挹注，以尽运用国资之能事；第四，中央对于各省财政既有操纵之权，“始有监督之实”。
此后，中交两行继续抓紧接收金库。以中国银行为例，陕西分行曾与该省财政厅接洽，该省提出“以解京者拨归中行，其余收支仍归秦丰银行”。这就与财政部饬令相违背，陕西分行不得不再次与财政厅磋商，请其从速交出。南昌分行则与江西财政厅订立四项条件：一、全省赋税一律以征收银元为主；二、淡月遇有青黄不接时，得向中行商垫军政各费，于旺月内扣还；三、发给军政各费，由财政厅通饬不论民国银行钞票或中国银行钞票一体行用；四、金库成立之日，为省库停止之期，并立省库清理处，将以前一切收支账目款项逐一清厘。及至1915年12月以前，先后移归中国银行办理之分库，详情见下表：
到1915年底，随着机构增设，中行接收各地关税21处、盐税38处，各省金库已由中国银行接收者，共直隶、江苏、浙江、山东、山西、安徽、江西、福建、广东、奉天、吉林、黑龙江、四川、贵州、归绥等15省，全年经收之款约有1.3亿元，占当时全国税收50%以上，汇解中央款约4000多万元。该数目与1929年国民政府国库收入除关税以外之数目不相上下，故可“为民国财政史上最可注意之时期”。
邓先宏认为“中行之所以能支撑门面，并使业务获得迅速发展，这是与中行接收金库和享有种种特权分不开的”。戴建兵亦指出国库业务是早期国内银行发展的重要资金来源。上述可见，通过接收各地金库，中交两行的分支行、代理店、汇兑所也在全国各地设立，其业务亦获得发展。如南京为江苏省会，税源旺盛，贸易发达，1914年中行就恢复设立分行。在接收金库中，中行虽然垫付了六七百万元未能收回，但也因此广设了不少分支机构，扩大了存放款和汇款业务，成为中行初期业务发展的一个主要特点。
需注意的是，中交两行的接收并非一帆风顺。部分省份“或以地方交通不便，金库骤难遍设；或以滥票整理未完，金库碍难接收。其最困难者，则以本省预算收支不能适合，若银行接收金库，不得不垫支款项，而垫款过多，必致竭蹶”。此外，还“有以负欠原代办金库之官银行号款太巨，遽难移交者；有以移交后仍须受督军完全支配，不得受财政部指挥为条件，始肯移交者”。因此，各该省金库仍由该省银行兼管，或暂归其他机关代理，事权不一，牵掣尤多。为解决上述问题，时任财政总长周学熙认为，银行与各省财政厅“必须双方兼顾，在完全接办者，固宜切实进行，即牵掣多端者，亦经分途协议，总期循序渐进，一律接收”，则国库之制度即可统一。为切实调查各省接收情形，财政部曾致函中国银行，要求“将各省分金库已成立者共有几省，是否中央地方收支全归金库管理；其已设分库尚未接收者，系因何种窒碍情形；其未设金库各省，拟如何分期推广”，拟具详细意见书。
四、金库制度建设遭遇之困境
北京政府全面推进金库制度建设，是典型的强制性制度变迁。作为财政整理的重要举措，金库制度建设并非孤立，而是与税收、银行发展密切关联，因此其产生的影响十分广泛且复杂。就实际运作而言，北京政府以中交两行金融网络为依托，开始接收各省金库，并在全国范围内构建金库网，税款得以部分集中，各省财政得以随时洞悉，财政整理渐上轨道。以前各省之中央解款及中央专款，或存于各省自设之官钱局、官钱号，或存于地方大吏与商人伙设之银钱号，或存于省立之银行。此后悉数改存于中交两行，略具国库统一之雏形。至于交通部所管之路电邮航四政收入，由特别金库经管存于交行。
上述表明，金库制度已初具规模，渐呈统一趋势，如能顺利执行，必能有助于财政整理。然至1916年后，中央权力日削，军阀割据，各自为政，国库复呈分裂之状态。整体而言，因政治不能统一，中央财政遂成支离破碎之局，金库制度亦陷入紊乱。具体来看，金库制度建设则遭遇如下困境。
首先，财政收支混乱。“理财之道，首重收支，不有收入，何言支出，支配运转更无论矣。”金库制度施行之初，财政当局曾颁布法令，保证税款缴解金库。如各处报解款项往往不将金库收据照章缴纳，以致款目、金额动辄与金库报告不符，财政部饬令各省财政厅报解税款，“务将金库收据随同缴纳”。1915年7月，财政部公布《各省解款细则》，规定“中央解款及特别收入解款时，均交就近分支库，汇交京津沪汉四库，或迳交京津沪汉四库”。又因各省解款一再延迟，且将应解中央之款任意挪用，财政部通电各省规定解款期限：“一、所有应解中央各款，应于每月初呈报；二、所有应解之款，应于呈报后15日以内汇解；三、如有延解情事，该省财政厅长应负责任；四、未得政府允准为他项用途、短解应解款项之全部或一部，即犯处分，以擅用公款论。”但受制于政治变动，上述措施效果有限。
纵观北京政府的国库收入：一、田赋经界不清，中饱难除；二、盐课权操外人，且所余几全供武人；三、关税亦权操外人，我难增益；四、厘金收入虽大而病商；五、常关付赔款之用；六、烟酒税税则不一，各省异制；七、契税卖四典二；八、矿税收入甚微；九、印花税印发太滥，至折扣极低。以上各项收入之大部分用途，有抵押为还债基金者，有为各省扣留者，又有为外国银行扣留者，还有用于庞大的军费、党费者。若就关、盐两税而言，“因为外债之担保，统存于汇丰等洋商银行，中国、交通不得染指。至于其余各种收入，为数有限，事实上亦多不归中国、交通经营。大都在未缴解于财政部之前，或由征收机关将自己应领之经费扣抵坐支，或直接拨付别的机关，抵作该机关之经费”。按照法律规定，中交两行有权代理国库，但在事实上，政府永远是入不敷出，故中交两行不但无公款可存，反倒经常贷款给公家。
其次，财政预决算难定。“有预算以预定岁入之多寡，有决算以判决岁出之当否。”金库制度之运行必须以财政预决算制度为先决条件。预决算不确立，则财务行政上一切监督办法俱无从施行。
就预算言，国库工作是预算执行工作的重要组成部分，预算收入必须由国库收纳入库，并由国库拨付预算支出。由于国库执行预算，保管财政库款，掌握各预算部门的资金收支和余存情况，这就为管控国库资金活动创造了条件。民国肇兴，行政权归内阁，以财务立法监督财政者为国会，以财务司法审核财政者为审计院，民主政治之财务制度似已齐备。但自北京政府成立起，只有1916年和1919年编过正式的政府财政预算，“其余各年度，或以法定手续未能完备，或因时局影响造报未齐，均未成立”。而实际上，即便有了预算，也很少能据此实行，“每与事实不甚相符，使得政府预算有亦为无”。同时，国家银行须根据预算监督国家支付，亦即中央银行代理金库之责任。但中国银行虽欲监督，亦有所不能。至于决算方面，北京政府虽曾制订《办理临时决算例言》，筹办在京各机关决算，又通电各省办理决算表册，但决算制度并无具体方案，也始终未能认真贯彻执行。
再次，经征并未分离。就财务行政言，经征必须分离，即征收机关（命令机关）仅签发征收命令，而由经收机关（执行机关）直接经收税款，迳解国库。征收与经收，本会计上制衡原则，完全分立，各成系统，既可预防中饱挪移等流弊，亦可显示税款涓滴归公。
当时，金库制度初行，加之事实上种种障碍，往往命令机关与出纳机关混而为一，而金库与出纳不发生联系。在收入方面，田赋、契税等则由县知事、征收局征收；厘金、统捐则由厘金局征收；烟酒税捐则由烟酒局征收。“其所收者，是否全数汇缴于金库，不但真象难明，即形式上之账目，中央亦无从考见”。在支出方面，县知事、征收局之经费由田赋、契税收入扣支；烟酒局之经费由烟酒税收入扣支；交通部经费由路航邮电等收入扣支。受此影响，中央并无支配收支的权力，财政整理亦难办到。财政整理会就指出：“设立金库制度以来，仍仅谋各省解款之便利，而未办到各省收款之统一。盖由经征机关收款后，始行缴纳金库，非由金库直接向纳税者收款。”财政界人士对此亦不满。晏才杰认为：“设库以来，虽有类似收纳税款之行为，究与征税官署普通之存款无异。在征税官署既未将收纳税款之权限划归金库；在金库复无责成征税官署尽数解存之权。有其名而无其实，谓之吾国无库制。”
最后，金库代理权分散。尽管中交两行获得代理权，但盐业银行、农商银行、劝业银行、各省官银钱局等金融机构亦可代理金库。如《劝业银行章程》规定，“受官厅或金库之委托代理金库事务”。此后，该行又呈文财政部，恳请经理国库，理由有二：一、农商银行既有政府委托经理国库之特权，劝业银行同为官商合办之银行，自应与农商银行享有同等待遇；二、交易所任务本在提倡实业，应请将《交易所法》规定之两项保证金，先准指定劝业银行与该交易所订立特约，以为该交易所信托之银行。其实，银行金融机构之所以希望代理国库出纳事务，一方面是为了借之以充实资金之营运，另一方面则是为了借之以为发行钞票之后盾。
从统一金库角度来看，金库代理权自应集中。但北京政府因财政困窘，为获得银行借款，一再分散纸币发行权与国库代理权，使得当时开设的银行几乎都可以发行钞票。以各省官银钱局为例，在时人看来，其代理金库危害甚多，主要表现在四个方面：一、官银钱局获得营运资金及发行钞票之利益，该局资本与国库款项混而为一，则委托制不能实行；二、钞票发行过多，虽可暂济一时，但危害亦大；三、缺金库统一之义，稽查颇难；四、各省行政长官以其权力，易向各该局通融为预算外之支出。然而，就实际情形而言，又不得不委托其代理，其因有二：一、官银钱局发行钞票，数颇巨大。此项钞票之信用，悉恃经理国库现款之出纳以为维持，仍委其继续经理国库现款之出纳，则其钞票仍可流通。该局既免动摇，而市面亦免恐慌。二、各省因入不敷出，多有向官银钱局借款。各局因经理国库，信用既得经持，营业亦为活泼，政府不必急于归还垫款，“倘政费有不足，尚可权时借济，以免行政之阻滞”。总之，政府因处于债务地位，故允许官银钱局代理金库。此外，有学人亦认为官银钱号代理金库“纯出于地方搪塞中央之计”。当《金库条例草案》颁行，各省担心财权一旦移归金库，不能自由支配，于是以各该省官银行号代理金库。其结果，“解库无一定之期限，账簿无一定之格式，对于库款既未确遵保管主义，对于中央复未造送收支账目”。
结 语
近代各国国库制度发展趋势多由分散金库制演进为统一金库制，由独立分库制演进为银行委托制，再进为银行存款制。北京政府的金库制度演化路径既符合上述国际化色彩，同时亦展现本土化特征。就国库学理言，银行存款制最为优良，一面国家可得相当之利息，一面银行可作运用之资金，财政与经济双方皆受利益。但受制于民初财政、金融状况，北京政府借鉴日本模式，确立银行委托制。在银行代理方面，当时西方各国皆采用单一金库制，但北京政府却实行复杂金库制，赋予中国银行与交通银行代理权。可以说，这既属意料之外，又在情理之中。交通银行的涉入，背后牵涉派系权力之争。这就很好地诠释了民初财与政的互动。
民初金库制度的建立作为一种制度安排，旨在统一国库，整理全国财政。随着各省分支金库的建立，北京政府得以随时洞悉各省财政情形，有利于遏制各级政府随意支取、挪用财政资金，对防止财政资金流失具有重要作用。这就在一定程度上厘清了晚清以来紊乱的财政出纳系统，有利于治理财务行政之积弊，标志着政府财政管理工作加速摆脱具体事务而向专业行政管理方向发展。但1916年后，军阀混战更迭，财政收支管理制度陷入混乱，各地随意截留、坐支挪用等现象屡见不鲜，各行政机构自收自支、坐支现象比比皆是，致使统一国库徒有虚名。时人亦有深刻认识，指出“统一金库，为数千年来未有之创举，今地方多故，财政竭蹶，势难一蹴而尽，如理想所预期，殆属意中之事”。
需指出的是，金库制度与现代银行业的结合亦值得关注。一方面，金库制度利用银行金融体系遍布全国各地的优势，改变了落后的资金调拨方式，提高了财政资金的使用效率。另一方面，以中国银行、交通银行为首的国家银行，以劝业银行、盐业银行为代表的特种银行，以官银钱局为主的地方银行等金融机构，全面参与金库代理业务。银行业经理国库出纳事务，一方面是为了借之以充实资金之营运，另一方面则是为了借之以为发行钞票之后盾。但这种动机背后，利弊得失显而易见。以中、交两行为例，因财政赤字严重，北京政府常以二者为外府，“偶有周转不灵，即商由银行垫款，银行遂亦滥发纸币，以应政府之需要，流弊所至”，致有停兑风潮发生。鉴于此，中国银行总裁徐元恩呈请财政部，对于国库垫款务必严加限制，以免再有周转不灵之虞。至于垫款数额，1916 年6月底交行垫借款达4600万元，其中财政部垫款仍占一半以上。袁世凯称帝失败后，交行虽不再需要承受这种短期性的巨额债务膨胀，但仍然无法摆脱财政借款。根据潘晓霞的研究，1918—1926年间，财政部欠款金额在10万元以上的即达到25例，其中最大金额达920余万元。
总之，金库制度建设虽未如实贯彻，但不可否认，较之传统库藏及清末国库革新，北京政府的金库革新无疑具有进步性，特别是银行委托制的确立、复杂金库制的实行及金库网的构建，对北京政府的财政整理与现代银行业发展具有积极意义，并为南京国民政府的国库革新提供了宝贵遗产。
原文链接