新疆建省之前的郡县制建设

02-13 次遇见

　　内容提要：新疆建省之前，基层改置郡县的建设已经展开，尤其是新疆北路的郡县制建设，从乾隆年间平定准部之后就已经开始。在东部，以巴里坤为行政中心，将安西道从哈密移驻于此，而后建立镇西府。西部以伊犁为中心，最初仅驻扎伊犁将军，后建立伊犁直隶厅，并从理事同知改为抚民同知。以乌鲁木齐为中心的中部地区发展最快，呈现出行政力量上的扩展。乾隆三十八年，乌鲁木齐设立都统，在军政体制上获得与伊犁将军相对独立的地位，同时，安西道改为镇迪道，并设立迪化直隶州及所属县分，让乌鲁木齐在郡县制建设上也更为成熟。

　　新疆建省虽在清末，但这并不意味着新疆地区的所有行政性建置，都是在建省之际才成立。从地方行政的角度看，新疆自乾隆年间平定南、北两路之后，即将甘肃境内的地方行政建置移设于此，同时在驻防将军等军管区域，也开始设置相应的行政性建置。这些地方行政性建置，在中国传统政治观念中，称之为“郡县制”。本文利用这个概念来讨论问题，是希望将视野置于郡县制沿革史下。同时，把讨论的重心限在新疆北路，即从巴里坤至乌鲁木齐，再至伊犁一线的地区。相比之下，南疆即从哈密迤西，包括吐鲁番、库尔勒和塔里木盆地周边诸城的天山南路，郡县制建设较晚，一直到光绪八年（1882）才开始。这是刘锦棠建议新疆建省时，清朝首先同意的举措，建省暂缓一步，先从基层改置郡县开始。于是，在南疆诸城次第收复之后，刘锦棠便着手裁撤办事大臣，改设直隶厅或直隶州，并在新疆南路东四城置分巡兵备道一员，驻阿克苏；西四城置分巡兵备道一员，驻喀什噶尔，“督饬所属水利、屯垦、钱粮、刑名事件，抚驭蒙部，弹压布鲁特，稽察卡伦”。这也就是刘锦棠筹建新疆省的第一步。以此来看，新疆建省是从南疆开始，似乎是由南而北展开。但实际上，新疆北路的郡县制建设，从乾隆年间平定准部时就已经开始。

　　本文拟从三个区域，即以巴里坤、伊犁和乌鲁木齐三地为中心的区域，来考察新疆郡县制的建设进程，并讨论三个区域之间的政治关系。

　　一、以巴里坤为中心的行政建置

　　自乾隆二十年天山南北数万里之地“悉归版宇”之后，清朝即用“新疆”一名专称天山南、北两路地方。此后，一般将巴里坤和哈密等地列在新疆事务之内，但也明确巴里坤和哈密属于“旧有之地”（雍正年间与准部议和之后，即在巴里坤和哈密驻兵防守），这两个地方只是作为南、北两路的“门户”而被置于“新疆”的范围。在乾隆中期修成的《皇朝通典》中，关于巴里坤的职官设置，有以下说明：“巴里坤今为镇西府治，已列在郡县，且原隶版图不在新疆之数。以其为新疆北路之门户，而分设驻防，亦与新疆一例，故以领队大臣列新疆卷中。”在关于哈密职官设置中，也有相同的说明：“哈密虽旧有之地，以其为新疆南北两路之门户，故列于新疆卷中。”这样的说明，系就编撰《通典》的体例而言，但从中可以看出至少在乾隆中期，“新疆”的概念指的是巴里坤和哈密迤西的天山南、北两路地方。而将巴里坤和哈密等地视为新疆北、南两路的“门户”，因而将这两个地方及其周边地区的事务，列入新疆事务，这一办法和观念，形成了后来新疆政区的界定基础。

　　清朝平定新疆，是康熙以降与准部冲突的结果。雍正年间用兵西北，虽然没有达到目的，但已将防线推进到巴里坤和哈密等地。乾隆年间一举“荡平准部”，即从巴里坤出发，沿奇台、乌鲁木齐、玛纳斯、库尔喀喇乌苏一线进入，最后占领准部大本营伊犁。在进军过程中，清军即在天山北路一线的要地部署军队，以保障西进军队的安全。乾隆二十七年（1762），清朝设置“总管伊犁等处将军”，伊犁成为新疆境内的军政中心，天山北路成了最重要的政治和军事通道，在这条通道上，除部署军队驻防之外，郡县建置也随之展开。

　　清朝在新疆的郡县制政权建置，首先是在以巴里坤、哈密为中心的东部区域开始的。乾隆二十四年，“西陲平定，幅员广大”，陕甘总督杨应琚即奏请将甘肃境内驻守“塞外”或“口外”的安西、靖逆等地绿营兵移驻巴里坤和哈密。随着军队的重新布防，在安西一带和巴里坤、哈密两地，行政建置也迅速作出了调整。其中一个重要举措，就是将原设在安西的“分驻同知”移驻巴里坤，原设在靖逆的“分驻通判”（雍正十一年置）移驻哈密。与之相应，将原管辖的安西道也移驻哈密，仍然统辖巴、哈两厅。

　　清朝沿明朝的概念，将知府的佐贰官——同知、通判等称之为“厅”。“厅”在体制上也分两种：一种是直属于布政司的直隶厅，一种是隶属于府的属厅或散厅。清朝将原设在安西和靖逆二地的同知厅和通判厅，移驻巴里坤和哈密，明确仍由同时移驻哈密的安西道统辖，是直隶厅的建置。乾隆三十七年（1772），也就是设置巴、哈两厅十余年之后，清朝又在奇台地方设置“奇台总理民屯事务通判”，并将穆垒（木垒）一带的刑、钱事务，归其管理。奇台厅也是直隶厅。

　　乾隆三十八年，清朝将巴里坤厅升为镇西府，这是在新疆境内建置的第一个府，隶属于甘肃布政司。由于在巴里坤置镇西府，相关的行政建置相应有所调整。首先，按照府的建置，以府统县，府署所在地即置附郭县。镇西府在建立之时，即置宜禾县作为镇西府的附郭县。其次，将附近奇台和哈密两直隶厅改属于镇西府，这样也就将奇台、哈密两个直隶厅降置为“散厅”。奇台厅稍后于乾隆四十一年又改置为奇台县。在清代，虽然厅制一直存在，但从行政建置的演进看，厅是一种临时性或过渡性的建置。当境内户口增多，土地开发达到一定程度，厅的建置往往被府、州、县这些在明代已完全成熟的建置所取代。巴里坤直隶厅改置为镇西府，奇台厅（散厅）改置为奇台县，就是厅制演进的具体例子。与此同时，还将南路的辟展直隶厅（乾隆三十六年设同知），也降为散厅，改属于镇西府。此外，北路的乌鲁木齐直隶厅（同知）改为迪化州，改属于镇西府。这又是厅制演进的例子。再次，安西道移驻迪化州。安西道从安西移驻哈密之时，其所辖之区除上文提到的哈密、巴里坤两厅之外，还有原辖的安西之地（时已建安西府）、南路的辟展和北路的乌鲁木齐等处。安西道的这种管辖区域或者说领属关系，是在上面提到的府、厅先后建置过程中逐步确立的。乾隆三十七年，安西道先从哈密移驻巴里坤，改为屯田粮务兵备道。此时，安西府降为安西直隶州，不再归安西道管辖，而改由安肃兵备道（由甘肃道改）管辖。当镇西府建立之时，安西道又西迁至迪化州，改名为镇迪道。镇迪道后来职兼兵备，除统辖从乌鲁木齐至巴里坤一线地区和哈密、辟展等地外，还兼辖南路的吐鲁番和北路的库尔喀喇乌苏、晶河等处事务。

　　从巴里坤和哈密两厅以及安西道的移驻而演变为镇迪道的过程看，首先，通常属于新疆事务范围的郡县建置，系直接从陕甘总督节制下的甘肃地方行政系统移驻而来，这是甘肃省行政隶属范围的扩展。至乾隆三十八年，这种行政扩展，已达乌鲁木齐，这以镇迪道的建置为标志。其次，从相对成熟的行政建置而言，镇西府管辖一州（迪化州）、一县（宜禾县）、三厅（哈密厅、奇台厅和辟展厅。奇台厅稍后改为奇台县），是清代新疆境内最早形成的地方行政体系。这个体系虽然以镇迪道为最高建置，但真正具体负责管理新疆东部地区地方事务的是镇西府。镇西府驻巴里坤，所以巴里坤是新疆东部的行政中心。镇迪道由安西道演变而来，在镇西府建立之前，先由哈密迁移至巴里坤，这表明巴里坤的首要地位。只是因为建立镇西府，才将安西道移驻迪化，这固然表明迪化州或乌鲁木齐地位之重要，但将安西道（镇迪道）和镇西府分开建置，主要是作为甘肃省行政权力的西扩，而不是将东部的行政中心移到了中部。道是作为布、按二司的派出机构而成立的。虽然清朝的守、巡道往往驻扎一个地方，专门负责管理一定区域内的行政事务，尤其是“职兼兵备”，握有一定的管理绿营兵的权力，但它在体制上一直从属于布、按二司。司道所属的府，在日常例行政务方面，一般都直接上呈布、按二司，只是就重大事件或者明确由道所专管的事务，需要禀明道员，听从道员的处理。道的实际行政权力，很大程度上取决于朝廷的总体安排。像安西道，本来置于甘肃西部，离布政司（兰州）的距离较远，因此在当地的郡县建置上明确说明，巴里坤、哈密等厅由之统辖，也就是相应事务由安西道直接代表甘肃布政司予以处理。尤其是安西道移至新疆境内之后，它的事权更具有相对独立性。然而，当安西道移驻迪化之后，由于空间范围改变，行政事务的运作关系也相应改变，事权也相应有所变化。总之，在新疆东部，巴里坤是行政中心，这个中心的形成可以安西道从哈密移驻于此为起点，以镇西府建立为标志。

　　二、以伊犁为中心的建置及其变化

　　伊犁本来是准部的大本营，清朝“荡平准部”之后，即于此置“总管伊犁等处将军”，“统掌新疆之军政，山北、山南皆听节制。”所以，伊犁是全疆的政治中心。以伊犁为中心的区域，一直与新疆境内的其他区域相对独立。这有地理上的因素，也与伊犁的历史地位和清朝的上述建置相关联。

　　“伊犁将军”的建置，与东北盛京、吉林和黑龙江各置将军一样，其职能在于镇守一方，安辑旗民，统率文武，总之是拥有统辖全疆军、民两个方面最高政治权力的职官。然而，伊犁将军的实际事权范围，又与东北三地有所不同。其一，如上文所述，新疆北路东部和中部地区，以管理“民事”为职能的地方行政制度，已从陕甘总督节制下的甘肃省移驻于此，这方面的政务属于甘肃省直接管辖，并不在伊犁将军的事权范围之内。以这种“混合的”情形而言，新疆的制度安排，与内地直隶各省的制度安排相同。内地各省除从明朝继承而来的司、道、府、厅、州、县等郡县制建置外，又以总督、巡抚统辖文武、管治兵民，但督抚所辖之兵是绿营兵。清朝在各省还置“驻防八旗”，以驻防将军或都督统领。驻防八旗兵与绿营分属两个完全不同的军政体系。清朝在新疆北路东部和中部地区所延伸的治理民事的郡县体系，隶属于甘肃布政司，当然也在陕甘总督的节制之下。在巴里坤至乌鲁木齐一线所驻守的绿营兵，来源于陕甘两省，也在陕西总督的节制之下。这部分军、民两政，并不在伊犁将军的事权范围之中。从体制上说，伊犁将军对于新疆北路东部、中部地区管辖权，仅限于驻防在这一线军事要点上的八旗兵。其二，新疆南路即统称为南疆的驻防军队，以八旗兵为主，他们分防于南疆各城，但又设置办事大臣、参赞大臣和领队大队，直接掌管军政和回部事务。这些“大臣”均由朝廷“特旨简任”，并在所办事务上享有向朝廷“专摺密陈”的权力。因此，诸“大臣”处理当地军政事务方面均具有相对的独立性。总之，伊犁将军虽然在体制上“节制”天山南北两路地方的军政，但实际的事权范围主要在以伊犁为中心的新疆北路西部区域。以乌鲁木齐为中心的中部地区，原先受伊犁将军直接管理，但后来也相对独立。

　　清朝在“荡平准部”之后，即在伊犁及其周边地方留下部分军队驻守，接着又调遣八旗兵“挈眷驻防”和屯田耕作。“挈眷驻防”是清朝部署在全国各地驻防八旗的普遍情况。这意味着在驻防八旗军政之外，驻防体系内还存在与普通民事一样的政务，这种政务时称“旗下事务”。清朝将旗人与民人严格分别。驻防八旗之下因生产、生活而产生的纠纷、冲突事件，不属于“军政”可解决的范围，需要设置专门的管理机构来处理。乾隆二十九年（1764），即在设立伊犁将军一年多之后，时任伊犁将军的明瑞奏请在伊犁设“理事同知”。明瑞在奏疏中说得很清楚：“现在伊犁挈眷官兵跟役，与商、民杂处，必有词讼交涉事件。请于兵丁全到之后，设立理事同知一员。”显然，伊犁将军关于“理事同知”的设置，是从驻防八旗或“旗人”的立场建议的。朝廷议准的理由也一样：“查各省驻防，旗、民杂处之地，例设理事同知，或通判一员，承办审理词讼。今伊犁所驻满洲、蒙古、绿旗兵，及商、民、回人，尤为错杂，词讼案件必多，应如明瑞等所奏，设立理事同知一员。”这个“理事同知”，驻惠远城，就是所谓“伊犁直隶厅”。然而，“厅”的建置，在体制上隶属于甘肃布政司，也就是地方行政建置。于是，在伊犁，由于设置专管“旗下事务”的理事同知厅，郡县制体系宣告诞生。

　　“理事同知”专管伊犁将军属下的旗人事务，所以它同时接受伊犁将军的管辖。在稍后议定这个职位为“实缺”之时，由陕甘总督杨应琚和伊犁将军明瑞联合奏请裁移甘肃凉州理事同知至伊犁的情况，正表明了这种双重管辖体制。也正因为它专管“旗下事务”，而与上文所述东部地区所设置的巴里坤和哈密等厅不同。巴、哈等厅是管理普通民人事务的行政机构，从甘肃移驻，原先就与其他厅、州、县的建置一样。按照清朝典章的表述，在“厅”的建置上有“地方同知”、“地方通判”和“理事同知”、“理事通判”的区别。简单点说，“地方”厅的职责在于分理地方民事，“理事”厅则专职管理旗人事务。东部巴、哈等厅设置的是“地方同知”和“地方通判”，而伊犁所设置的是“理事同知”。

　　在设置伊犁直隶厅十五年之后，即乾隆四十五年（1780），伊犁将军伊勒图奏请将伊犁理事同知改为“抚民同知”。伊犁将军的奏议中这样说：“伊犁兵民户口，渐增至十余万人，事务繁多，同知一员，管理难周。请将伊犁现有兼管民人理事同知，改为抚民同知，管理地方事务。”由此可见，当初设置伊犁理事同知，本来专门办理“旗下事务”，因为当时“民人”与“旗人”都还比较少，所以，理事同知“兼管民人”。而当兵、民的规模增至十余万人之后，伊犁理事同知的职能就需要重新调整。调整的办法，与雍正时在热河建置承德直隶州时，直隶总督李卫提出的建议一样，将民人事务和旗人事务分别管理。只是伊犁的办法，不像热河那样建置直隶州，而是将原来设置的“理事同知”改为“抚民同知”之外，再“添设理事同知一员，办理各营刑名案件”。这实际上是在伊犁新设“抚民同知”一员。于是，当时伊犁设置了两名“同知”，以分别办理旗营和民人的事务。

　　“抚民同知”之职，始设于明朝。明朝中叶，山西、陕西的民众因为灾荒大量逃亡。明朝为了使这些流民恢复原籍，或者重新安置，而以同知、通判等职专门负责抚治流民。这种专门负责抚治流民的同知、通判在本职之前加上“抚民”二字。所谓“抚民”，在明代本来所指的对象是流民，其实就是普通民人，只是这些民人流徙到某个尚未设置行政管理机构的地方，暂时逸出编户齐民体系，需要重新“抚治”。而在清朝，因为有“旗”与“民”的区别，沿用“抚民”的“民”则仅指旗人之外的汉人。伊犁将军鉴于民人增加，所以奏请将“理事同知”改为“抚民同知”，朝廷同意其建议，而设“理事”和“抚民”两同知。显然，这种“抚民同知”属于上文所说的“地方同知”。

　　“理事”厅因为专管旗下事务，所以属于甘肃地方和伊犁将军双重管辖，“抚民”厅或者“地方”厅则只管汉人事务，与其他厅一样，完全属于甘肃布政司属下的建置。伊犁虽然没有按照建议将“理事同知”改为“抚民同知”，而是实际添设一员“抚民同知”，但这个抚民同知的设置，既反映当地“旗、民杂处”，尤其是商、民大量增加的事实，又表明郡县制建设的进一步发展。在“厅”的建置上，从“理事同知”到“抚民同知”，是伊犁地区地方行政体制走向成熟的一个体现。

　　三、乌鲁木齐中心的形成与建置

　　乌鲁木齐处于天山北路从巴里坤至伊犁一线的中间位置。从北路一线看，中间的位置意味着它两不靠，与巴里坤和伊犁都有很远的距离。因此，这个地方的独立性便自然而然地显现出来。在平定伊犁之后，乌鲁木齐也与伊犁一样，即部署军队驻防屯田。在乾隆三十六年（1771）以前，乌鲁木齐及周边地区虽有八旗兵丁驻扎，以“乌鲁木齐办事副都统”统辖军政，但驻防军队主要是来自甘肃安西等地的绿营兵，所以这里又设“提督”予以统领。

　　乾隆二十八年（1763），鉴于乌鲁木齐为新疆冲要，在此驻扎四千名绿营兵，原设“副将”不足以资统率，而改设“总兵”，并添设镇标中营和城守营，连同原设左、右二营为四营，“统听巴里坤提督节制”。同时，将巴里坤提督移驻乌鲁木齐（而将乌鲁木齐总兵调驻巴里坤）。这种与巴里坤之间的调整，依然可以看到上文说过自东至西的扩展进程。因为最高政治中心在内地，因此将巴里坤与乌鲁木齐两个中心联通，互为依援，是势所必致的事。乾隆三十八年（1773），将乌鲁木齐参赞大臣改设为“都统”。在此之前，参赞大臣原来“止管满营，不与地方事务”。但这样的体制，对于乌鲁木齐主要以绿营兵屯戍的格局来说“未免掣肘”。因此，朝廷特别允准驻扎乌鲁木齐的参赞大臣与提督“一同总理”乌鲁木齐事务，“凡满洲、绿营官兵、屯田一切事务，皆与提督总管办理”。提督不能管八旗事务，而参赞大臣可以总管八旗、绿营事务，其实就是赋予了驻扎在乌鲁木齐的参赞大臣最高的军政权力。此时，“将参赞大臣一缺，改为都统一员”，朝廷的理由是，这于“管辖兵丁，办理诸事，尤为有益；而于体制，亦属相符。”谓体制相符，系指与提督之间的关系而言。提督系从一品官，而参赞诸大臣，其品秩例从原官，官品一般比提督要低。而改设为都统（从一品），便与提督相同。本来驻扎“大臣”与“提督”分属于八旗和绿营两个体系，官员品秩高低，固然关系到相见之礼和文书来往的称谓、格式，但由于在政务上交集不多，并没有多大的权力矛盾。然而，当驻扎乌鲁木齐的参赞大臣与提督“一同总理事务”之后，尤其是实质上赋予了参赞大臣更大的权力，二者之间的矛盾势所难免。因此，改设都统也就势所必然。而乌鲁木齐都统一职，又继承了原来参赞大臣的职权范围，它成了乌鲁木齐地方的最高军政长官，“满洲、绿营官兵皆属焉”。

　　在设置乌鲁木齐都统一职之时，朝廷强调了“仍属伊犁将军节制，听其调遣”。但之所以将参赞大臣改为都统，恰恰是考虑到“距伊犁遥远，兵民辐辏，应办事件甚繁”，也就是乌鲁木齐地方的相对独立性。虽然在新疆的全局上，乌鲁木齐都统仍受伊犁将军节制、听其调遣，但在具体军政事务上，“所有应奏应办之事，一面奏闻，一面知会伊犁将军”。它拥有独自向朝廷奏事的权力，而对于伊犁将军只需“知会”即可。在体制上，驻防将军与都统在乾隆三十三年之后皆为从一品官。内地的建置，各省多设驻防将军，底下设的是副都统（正二品），而都统之职与将军互置。所以，从驻防八旗的体制看，乌鲁木齐都统与伊犁将军有着同等的地位。它之仍受伊犁将军节制、听其调遣，主要是基于原来已经形成的军政格局。

　　在管辖区域上，以乌鲁木齐为中心的广大地区，实际也成了天山北路的三大区域之一。前文我们已经说明了两点：一在军事上，一方面乌鲁木齐的驻防军队虽然一开始就驻扎有八旗兵，但以来自安西提督辖下的绿营兵为主。而当乾隆三十六年设八旗兵驻防之后，这里绿营和八旗并驻，以八旗兵为主，由此而设参赞大臣，再改设为都统，说明乌鲁木齐在平定北疆十年之后，便获得相对独立的政治地位。二在行政上，就在乾隆三十八年改置乌鲁木齐都统之时，东部巴里坤建置镇西府，而将当时刚移驻不久的安西道改为镇迪道，西移至迪化州。这种情况表明来自甘肃省的行政力量，以巴里坤为基地向西延伸，已抵达乌鲁木齐。然而，在建置迪化州之后半年内，又因为迪化州“地处边隅，幅员辽阔，知州一员，势难统辖”，而“将迪化州知州改为直隶州知州”。于是，迪化州虽然归镇迪道统辖，但撤除了与镇西府的行政隶属关系，而升格为与镇西府并列的行政建置。

　　迪化州由乌鲁木齐同知和通判二厅改置。乌鲁木齐设“厅”，在哈密、巴里坤之后，但在伊犁之前。当时乌鲁木齐尚未置驻防八旗，而以绿营兵戍守，所以，所设置的不是“理事同知”或“理事通判”，而是照哈密、巴里坤之例，设置管理地方的“地方同知”和专管粮饷的“粮务通判”。乾隆二十五年（1760），时任陕甘总督的杨应琚奏言：“乌鲁木齐现议移驻提督，管理地方粮饷之文员，自不可少，应照哈密、巴里坤之例，设同知一员，管理地方；通判一员，收放粮饷；并仓大使一员，以供差遣出纳。再设巡检二员，分驻昌吉、罗克伦两处。以上各员，统听哈密兵备道管辖。”得旨允行。乾隆二十八年，乌鲁木齐新城建成且命名为“迪化”之后，驻守在乌鲁木齐的同知和通判概称为迪化厅。乾隆三十八年，置迪化直隶州，也称乌鲁木齐直隶州，是将“乌鲁木齐同知改为知州，仓大使改为吏目，仍管仓大使事”，而将驻在宁边城（建置于乾隆二十七年）的通判改为州同，驻在特讷格尔的县丞（置于乾隆三十三年）改为州判。此外，添设学正一员。

　　迪化直隶州，归镇迪道管辖，也就是隶属于甘肃布政司。这是新疆北路在巴里坤置镇西府之时，又一个标准化的郡县制建置。与此同时，又将驻在宁边城的州同改为知县，建置了昌吉县，隶属于迪化直隶州。这是继镇西府置宜禾县之后新疆建置的第二个县。三年之后，即乾隆四十一年（1776），在特讷格尔地方建置阜康县，将特讷格尔州判改为知县，“应设训导、典史二员，以裁汰庄浪县二缺移改”，仍隶迪化州。特讷格尔在迪化城西北方、玛纳斯东南方、介于乌鲁木齐与玛纳斯之间。“阜康”之名，与宁边、迪化一样，均是新筑之城的“嘉名”。乾隆二十八年，与迪化城一起，清朝将在特讷格尔所筑之城命名为“阜康”。乾隆四十三年，又在玛纳斯建置绥来县。此前，玛纳斯与特讷格尔一样，驻有县丞管理地方事务。此时，鉴于“商民日聚，事务渐繁”，而将原设县丞改为知县，并添设典史、训导各一员，“均归迪化直隶州管辖”。

　　从迪化直隶州所属昌吉、阜康和绥来三县的建置看，迪化直隶州从乾隆三十八年以后，郡县制建设在地理上主要在乌鲁木齐以西地区。自平定伊犁之后，库尔喀喇乌苏以东的地方，归“乌鲁木齐大臣”管辖，但实际上是以特讷格尔、呼图壁、玛纳斯等分城戍守。在乾隆三十六年以前，这些地方虽然驻扎八旗军队，但主要是绿营兵，且军队的任务主要是屯田耕作。同时，由于这些地方在巴里坤、乌鲁木齐至伊犁的交通要道之上，军务孔亟，不仅军队来往频繁，商人和民人也多所停居，尤其是政府招徕民人屯田，使当地居民迅速增加。而屯田及其粮务的管理，使得这些地方需要加强行政性管理。与东部的巴里坤、哈密和西部的伊犁，以及乌鲁木齐等地有所不同，巴里坤、哈密和伊犁等地是设置府的佐贰官来驻守管理，而这些地方是分设县的佐贰官即县丞来管理。特讷格尔和玛纳斯的分驻县丞，都是从甘肃省裁移过来的。之所以裁移的是县丞，与甘肃省的府、县佐贰官的“官缺”有关，或者说是受到甘肃省佐贰官缺的制约。这种情况说明这些地方在经济、社会和政治的发展程度上，比之巴里坤、乌鲁木齐等地要低一些。然而，这些地方在十五年时间里升格为县的建置，说明其发展异常迅速。至少在郡县制建设方面，以乌鲁木齐为中心的这个北路中部区域，与东部的巴里坤和西部的伊犁相比还要快。

　　在乌鲁木齐建置直隶州和巴里坤建置府之后，新疆北路的其他建置也相应调整。乾隆四十五年（1780），乌鲁木齐都统索诺木策凌奏议“应行增改事宜”，其中对于乌鲁木齐以西，即绥来县以西地方，首先是库尔喀喇乌苏，应裁内地同知一员移驻，管理仓库、商民事件。其次是在晶河，设管粮主簿，归库尔喀喇乌苏同知管辖。这两条建议，第一条即得朝廷允准。这样，自乾隆四十五年之后，镇迪道的统辖范围已西抵库尔喀喇乌苏和晶河等地。在乌鲁木齐都统的奏议中，还涉及到了乌鲁木齐以东的济木萨。济木萨在迪化直隶州属阜康县建立之时，明确划属阜康县管辖，“为迪化州属入境首站”。索诺木策凌的建议是将原设于济木萨的县丞改为知县，也就是建置新县。同时，将济木萨附近的古城地方，因为系“乌里雅苏台、巴里坤、伊犁等处往来冲要”，建议“增设理事通判”。这两条建议，没有得到朝廷的同意。但在新疆建省之后，即于光绪二十八年（1902），在对南疆疏勒、莎车、温宿三直隶州改升为府，以及将玛喇巴什直隶厅改为疏勒府属州和建置新县（如温宿县、轮台县、鄯善县等）之时，将“阜康县属济木萨县丞所辖，升为孚远县”。虽然在济木萨地方建置孚远县，距当年乌鲁木齐都统的建议时间上过了120年，但我们还是看到了在清朝垮台之前济木萨地方标准化郡县制的完成。这个漫长或缓慢的进程，表明了当乌鲁木齐这个政治中心点确立之后，反过来出现向东扩展的趋势。

　　其实，在咸丰年间，以巴里坤为中心的北路东部地区，其行政地位的重要性已经下降。咸丰五年（1855）已议将镇西府改为镇西直隶厅（抚民同知）。按照府和厅的体制，裁撤了附郭宜禾县，而将府属奇台县划属于迪化直隶州。奇台县在济木萨的东南方、镇西府的西部边界。而将奇台县划属迪化直隶州，也就是将迪化直隶州的管辖区扩展到了奇台县。光绪九年（1883），钦差大臣督办新疆军务刘锦棠就向朝廷提议，将奇台县治移驻古城。翌年，移建完成。奇台县治的西移，当然与古城地当冲要的形势有关，也与光绪初年清军平定新疆北路的军事部署有关。然而，这种西移的轨迹，也表明了新疆北路以乌鲁木齐为中心的政治吸引力。

　　在乌鲁木齐至伊犁之间，晶河、库尔喀喇乌苏以东至奇台以西的数千里区域，一直在乌鲁木齐都统和迪化直隶州的实际管辖之下。而时称“北路”（与西路即乌鲁木齐、库尔喀喇乌苏至伊犁一线相对而言）的雅尔和塔尔巴哈台等地，也一直属于乌鲁木齐都统的统辖范围。从行政建置看，迪化直隶州及所属县分的设置，比之伊犁的抚民同知厅，在郡县制建设上更进一步，也更为成熟。而伊犁地区，自咸丰以后，牵涉到与俄罗斯之间的关系。《伊犁条约》签订之后，虽然收回了伊犁，但伊犁以西的地方不再是在以伊犁为中心的政治控制之内，伊犁不仅成了国境的边镇，而且在本区域的地理上也不再是中心的位置。总之，在光绪初年平定新疆之后，伊犁完全失掉了作为政治中心的位置。因此，当筹建新疆省之时，以迪化为省会也就势所必然。

　　综览新疆郡县制建设的进程，清朝于乾隆年间平定新疆南、北二路之后，随即驻兵设防，并着手郡县建置。在乾隆中叶已视为“旧有之地”的新疆东部地区，以巴里坤和哈密两地为要地，清朝迅速将甘肃境内原设的道、厅移驻于此，并于乾隆三十八年（1773）置县建府，形成了以巴里坤为中心的行政区域。比较而言，北路中部和西部分别以乌鲁木齐和伊犁为中心的区域，清朝以军事力量征服，又以重兵驻防，呈现以将军和都统为镇守标志的军管局面。但在这个局面之下，以处理地方民事为职能的郡县制建设也随之跟进。乌鲁木齐地区的最早行政建置，与巴里坤和哈密一样，是乾隆二十五年设置的地方厅。乾隆三十八年，原设在东部的安西道改名镇迪道移驻迪化，同时将原设在迪化的厅改为迪化直隶州，中部地区郡县体系已大体形成。迪化州直接隶属于甘肃布政司（归镇迪道统辖），镇迪道又从东部移驻，这都体现了陕甘总督节制下的地方行政力量的西扩进程。在东部地区，军事力量以来自陕甘两省的绿营兵为主，本来就在陕甘总督的节制之下。中部乌鲁木齐地区，开始时也以绿营兵为主，但后来增加了八旗兵的驻防力量，军政格局变成以驻防八旗为主。乌鲁木齐最后设置都统掌控军政权力，时间也在乾隆三十八年。乾隆三十八年，对于新疆北路来说是一个重要的时间节点。不仅因为东部建府置县，镇迪道西移迪化和迪化直隶州的建置，而且在军政体制上乌鲁木齐获得实际与伊犁将军相对独立的地位。自此以后，中部乌鲁木齐地区的郡县建置逐步展开，大抵至乾隆四十五年，以迪化直隶州为中心的郡县建置已基本完成。自此以后，在北路中部与东部之间，呈现出中部地区在行政力量上向东部扩展的趋势。这两个区域之间的调整，显现的是中部成为行政中心的变化。这为清末建置新疆省将省会定在迪化奠定基础。北路西部以伊犁为中心，清朝平定准部之后，即置伊犁将军镇守这个区域，并予节制全疆的军政大权。这个地区以八旗分城驻防，又置有将军总管，更多地显现了军管体制的格局。这种格局也影响到郡县制的建设。在伊犁，首先建置的是专管旗下事务的“理事厅”，尔后才添设“抚民厅”。这种情形，恰好与乌鲁木齐相反。这也正体现了伊犁将军所在区域地方行政建置的特点。

　　在新疆的郡县制建设中，“厅”的建置令人瞩目，但这与清朝其他省分相一致，并非特例。清朝几乎自始至终在各省都有“厅”的建置，但从制度沿革上看，它是一种临时性或者过渡性的建置。自秦汉以降，郡县制是历代国家的基本政治制度。清朝承明朝之制，采取以府的佐贰官分守一地的办法，而形成了一种地方行政的新建置。但郡县制的成熟建置，自明代以后，一直是府、州、县。所以，当条件成熟或者基于需要，新疆也出现了将“厅”改置为府、州、县的演进情形。从这种演进情形可以看到，清朝在新的疆域内建设郡县的具体情况。这为我们考察郡县制的变化发展提供了例子。

　　对郡县制的考察，停留在制度层面是不够的。本文虽然结合行政区域和军政体制来考察，但对于郡县制所面对的民众方面，未能全面展开。尤其是新疆为多民族聚居区，对于回部及其他部族，清朝采取的是可称之为“伯克自治”的方式，这种方式与军管体制和郡县制之间的关系状况到底如何，尚需进一步探讨。

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